Sąd Okręgowy w Warszawie XXI Wydział Pracy w składzie:
Przewodniczący: SSO Grzegorz Kochan
Sędziowie: SSO Małgorzata Kosicka,
SSO (del.) Dorota Czyżewska
po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2019 roku na rozprawie sprawy z powództwa R. L. reprezentanta grupy, w skład której wchodzą: (…) przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji o odszkodowanie
R. L. reprezentant grupy pozwem z 31 marca 2015 r., złożonym w trybie ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych odszkodowania z tytułu braku zastosowania do uposażeń funkcjonariuszy Straży Granicznej w latach 2009-2014 średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej. Reprezentant grupy wnosił o zasądzenie od pozwanego na rzecz członków grupy podzielonych na 101 podgrup kwot stanowiących równowartość wysokości utraconych przez powodów wynagrodzeń oraz skapitalizowanych odsetek ustawowych – w łącznej kwocie 4.127.228,93 zł, szczegółowo wskazanych w pozwie.
W uzasadnieniu pozwu reprezentant grupy wskazał, że roszczenia członków grupy oparte są na takiej samej podstawie faktycznej. Jako podstawę faktyczną roszczeń strona powodowa wskazała brak uwzględnienia w uposażeniach funkcjonariuszy Straży Granicznej w latach 2009-2014 średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej. Strona powodowa jako podstawę prawną powołała przepisy:
Skarb Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na pozew oraz piśmie procesowym wniósł o odrzucenie pozwu jako niedopuszczalnego ewentualnie o oddalenie powództwa w całości i o zasądzenie od powodów na rzecz Skarbu Państwa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego.
Pozwany wskazał, że brak jest podstaw do rozpoznania niniejszej sprawy w trybie ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz.U. 2010 nr 7 poz. 44 ze zm.; dalej: „u.d.p.g.”), gdyż zgłoszone roszczenia nie są objęte norma art. 1 ust. 2 u.d.p.g., bowiem źródłem szkody jest nie zrealizowanie wypłaty wynagrodzeń w wysokości wynikającej z ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej dzielił pracowników państwowej sfery budżetowej. Jak podkreślił pozwany Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt III PK 87/13 stwierdził, że w przypadku gdy spór dotyczy wysokości wynagrodzeń, a nie mechanizmu jego ustalania, nie jest konieczne odwoływanie się do odpowiedzialności deliktowej. Pozwany zaznaczył, iż przyjmują argumentacje powodów, że przepisy prawa przewidywały obligatoryjną waloryzację wynagrodzeń, to po ich stronie powstało roszczenie o zapłatę zwaloryzowanego wynagrodzenia, które jest niezależne od działania funkcjonariuszy państwowych. Zdaniem pozwanego „zamrożenie” waloryzacji uposażeń w latach 2011-2014 wynikało z treści samych ustaw budżetowych, a więc nie dotyczyło zaniechania jakiegokolwiek funkcjonariusza, w szczególności Ministra Spraw Wewnętrznych. Pozwany zaznaczył także, iż zgodnie z treścią art. 4171 § 1 k.c. jeżeli szkoda powstała w związku z wydaniem aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, natomiast powodowie nie powołali prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Pozwany wskazał również, że w zakresie waloryzacji wynagrodzenia za rok 2009 nie było podstaw do waloryzacji uposażeń powodów w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej. Z kolei w zakresie waloryzacji wynagrodzenia za rok 2010 to w ustawie budżetowej na 2010 rok nie przewidziano środków na wypłatę zwaloryzowanych wynagrodzeń. Natomiast w kwestii waloryzacji wynagrodzeń w latach 2011-2014 to w ustawach budżetowych na 2011 rok, 2012 rok, 2013 rok oraz 2014 rok zapisano średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej na poziomie 100%. Ustawodawca nie przewidział zatem waloryzacji wynagrodzeń. Nadto Skarb Państwa – Minister Spraw Wewnętrznych podniósł zarzut przedawnienia roszczeń strony powodowej. (k. 99-104 i k. 385-395)
Sąd Okręgowy w Warszawie XXI Wydział Pracy postanowieniem z dnia 21 października 2015 roku odrzucił pozew. (k. 138-140)
Sąd Apelacyjny w Warszawie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając zażalenie strony powodowej, postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2019 r. oddalił zażalenie powodów. (k. 195-199)
Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 roku na skutek wniesienia skargi kasacyjnej uchylił zaskarżone postanowienie i zmienił postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 21 października 2015 roku w ten sposób, że oddalił wniosek o odrzucenie pozwu i postanowił o rozpoznaniu pozwu w postępowaniu grupowym, a orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego pozostawił do rozstrzygnięcia Sądowi Okręgowemu. (k. 331-348)
Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny.
Członkowie grup w latach 2009-2014 byli zatrudnieni w państwowej sferze budżetowej jako funkcjonariusze Straży Granicznej. (bezsporne)
Od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2008 roku wielokrotność kwoty bazowej stanowiące przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Straży Granicznej ustalono na 2,5 punktu. Z kolei od dnia 1 stycznia 2009 roku wielokrotność kwoty bazowej podniesiono do 2,67 punktu. (bezsporne)
Wielokrotność kwoty bazowej od dnia 1 października 2012 roku do dnia 30 czerwca 2014 roku stanowiące przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Straży Granicznej ustalono się na 2,89. (bezsporne)
Wobec funkcjonariuszy Służby Granicznej podwyższono w 2009 roku kwotę bazową wynagrodzenia o 29,87 zł do 1.523,29 zł w stosunku do 2008 roku, kiedy kwotą bazową było 1.493,42 zł. (bezsporne)
Średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej wynosił w:
W okresie od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 czerwca 2014 roku uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej nie zostały zwaloryzowane. (bezsporne, zaświadczenia o wynagrodzeniu – 9 segregatorów)
Powyższy stan faktyczny Sąd Okręgowy ustalił w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci dokumentów, które uznał za wiarygodne. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania z urzędu ich prawdziwości i autentyczności, jak również strony nie podważały ich wiarygodności. W konsekwencji nie zaistniały przesłanki do pominięcia wskazanych powyżej środków dowodowych przy ustalaniu stanu faktycznego.
Ponadto zgodnie z art. 229 k.p.c. nie wymagają dowodu fakty przyznane w toku postępowania przez stronę przeciwną, jeżeli przyznanie nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie pozwany przyznał wysokość średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej, a przyznanie to nie budziło wątpliwości w świetle przepisów ustawy budżetowej.
Z kolei jak wynika z art. 230 k.p.c., gdy strona nie wypowie się co do twierdzeń strony przeciwnej o faktach, sąd, mając na uwadze wyniki całej rozprawy, może fakty te uznać za przyznane. Pozwany nie kwestionował, że powodowie w spornym okresie byli funkcjonariuszami Straży Granicznej, zatem również ta okoliczność nie budziła wątpliwości Sadu Okręgowego.
Sąd Okręgowy oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu rachunkowości, gdyż dowód ten nie był przydatny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie strona powodowa domaga się zasądzenia kwoty 4.127.228,93 zł wraz z odsetkami tytułem naprawienia szkody majątkowej wynikłej z bezprawnego, zdaniem powoda, zaniechania, polegającego na nieuwzględnieniu w uposażeniach funkcjonariuszy Straży Granicznej w latach 2009-2014 średniorocznych wskaźników wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej. Jako podstawę prawną powołano przepisy art. 4 i art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 373, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą o kształtowaniu wynagrodzeń”, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku, a także przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 1 lit. a i d oraz pkt 2 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 30 czerwca 2014 roku, a ponadto przepisy poszczególnych ustaw budżetowych na lata 2009-2014, określające średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń, oraz art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025).
Zdaniem strony powodowej z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń wynika, że nabyła ona „prawo do podwyższenia wynagrodzenia zgodnie z wysokością średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń wskazanego w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy”. Jednocześnie strona powodowa zaznaczyła, że w okresie od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 30 czerwca 2014 roku uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej nie zostały zwaloryzowane, zaś wzrost uposażenia, który mógł mieć miejsce w przypadku niektórych funkcjonariuszy Straży Granicznej, wynikał ze zmiany stanowiska bądź zastosowania wartości mnożnika przeciętnego uposażenia określonego w rozporządzeniach wydanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie art. 105 ustawy z dnia 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2365, ze zm.). Brak waloryzacji uposażeń funkcjonariuszy Straży Granicznej we wskazanym okresie spowodował, wedle twierdzeń pozwu, oczywistą szkodę majątkową w po stronie funkcjonariuszy.
Sąd Okręgowy stwierdził, że zasadny okazał się zarzut przedawnienia roszczeń strony powodowej obejmujący okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2012 roku.
Z uwagi na fakt, iż powodowie utożsamiają swoją szkodę z tym, że pozwany nie zwiększył uposażenia powodów o średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, to do kwestii dotyczących przedawnienia ich roszczeń będą miały zastosowanie przepisy ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 t.j.) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Ustawodawca powołuje się na pojęcie „wymagalności świadczenia”. Zatem wymagalność jest związana z chwilą, w której Strażnik graniczny może zażądać spełnienia świadczenia. Dla przykładu „wymagalność należności z tytułu przyznania dodatku służbowego następuje w dacie uprawomocnienia się rozkazu personalnego w przedmiocie przyznania tego dodatku”, a więc termin przedawnienia roszczeń z tytułu otrzymania dodatku do uposażenia rozpoczyna biec z chwilą, gdy rozkaz personalny o przyznaniu świadczenia wszedł do obrotu prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 roku, sygn. akt I OSK 2381/13, Legalis).
Pozwany wskazywał, że terminem wymagalności roszczeń strony powodowej był termin wejścia w życie ustawy budżetowej, gdyż w tej dacie powodowie uzyskiwali wiedzę na temat ewentualnego wzrostu ich wynagrodzeń. Powyższego stanowiska nie podzielił jednak Sąd Okręgowy.
Jak wynika bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 roku o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 219, poz. 1706 ze zm.) podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od dnia 1 stycznia danego roku. W związku z powyższym przepisem, termin wymagalności roszczeń powodów rozpoczynał zatem bieg po upływie trzech miesięcy od ogłoszenia ustawy budżetowej, gdyż wówczas powodowie uzyskali wiedzę na temat tego, że ich wynagrodzenie nie zostanie podwyższone.
Przy tak ustalonym terminie wymagalności Sąd stwierdził, że:
Sąd Okręgowy miał na uwadze, że z art. 111 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa: każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej Straży Granicznej upoważnionym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia oraz uznanie roszczenia. Strona powodowa nie udowodniła jednak, aby podjęła jakąkolwiek czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej Straży Granicznej np. złożyła wnioski o podwyższenie zaniżonego wynagrodzenia. Materiał dowodowy nie dowodzi również, że pozwany uznał roszczenia przed złożeniem przez nich pozwu.
Ponadto z art. 111 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wynika, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Niemniej również w tym przypadku strona powodowa nie wskazywała na żadne wyjątkowe okoliczności, które istniałyby po jej stronie.
Niezależnie od powyższego Sąd Okręgowy uznając, że strona powodowa wywodzi swoje roszczenie z czynów niedozwolonych, ustalił, że roszczenia powodów za okres od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2011 roku uległy przedawnieniu także przy zastosowaniu do instytucji przedawnienia przepisów z zakresu czynów niedozwolonych. Zgodnie z art. 4421 § 1 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo przy zachowaniu należytej staranności mógł się dowiedzieć o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednak termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Zdaniem Sądu strona powodowa o wyrządzonej szkodzie dowiedziała się najpóźniej pierwszego dnia po upływie trzech miesięcy od ogłoszenia ustaw budżetowych na lata 2009, 2010 i 2011, skoro pracodawca nie dokonał podwyżki wynagrodzenia. Zatem roszczenia za wskazane lata uległy przedawnieniu.
Wbrew stanowisku pozwanego przedawnieniu nie uległy natomiast roszczenia za 2012 rok. Ustawa budżetowa na rok 2012 z dnia 2 marca 2012 roku (Dz. U. z 2012 r. poz. 273) została ogłoszona dnia 15 marca 2012 roku, termin wymagalności rozpoczął bieg dnia 16 czerwca 2012 roku, a zatem 3-letni termin przedawnienia upłynął dnia 16 czerwca 2015 roku, to jest po złożeniu pozwu w sprawie, który przerwał bieg terminu przedawnienia.
Przechodząc do merytorycznej oceny roszczeń strony powodowej, to zgodnie z art. 103 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe powstaje prawo do uposażenia. Funkcjonariusz Straży Granicznej otrzymuje z tytułu pełnienia służby jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie (art. 103 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej). W myśl art. 104 ustawy o Straży Granicznej uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zarazem art. 103 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej precyzuje, że przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość, ustalana według odrębnych zasad, określa ustawa budżetowa.
Ustawodawca przyjął zatem w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej mnożnikowy system wynagrodzeń, którego wysokość określana jest jako iloczyn kwoty bazowej oraz mnożnika przewidzianego dla poszczególnych grup, i kategorii uposażenia zasadniczego, do których przyporządkowane są konkretne stanowiska służbowe zajmowane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Grupy i kategorie, oraz przyporządkowane do nich stanowiska służbowe określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 148, ze zm.) wydane na podstawie art. 105 ustawy o Straży Granicznej. Podstawą wyliczenia wynagrodzenia funkcjonariusza Straży Granicznej jest zatem kwota bazowa określona, jak wskazuje art. 103 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, w ustawie budżetowej.
Do funkcjonariuszy Straży Granicznej mają jednocześnie zastosowanie przepisy ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń. Zarówno bowiem w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2010 roku, jak i po tej dacie art. 5 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń przewiduje, że pracownikami państwowej sfery budżetowej są m. in. funkcjonariusze Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej (art. 5 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku oraz art. 5 pkt 1 lit. d w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2010 roku). Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń (który zachował swe pierwotne brzmienie, nie był zatem także zmieniany w okresie, którego dotyczy pozew) kwoty bazowe waloryzowane są corocznie średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń. Art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2010 roku (tj. w odniesieniu do żądań pozwu w okresie od dnia 1 stycznia 2009 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku) przewidywał przy tym, że podstawę do określenia wynagrodzeń w roku budżetowym dla osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń (w tym funkcjonariuszy Straży Granicznej), stanowią:
Od dnia 1 stycznia 2010 roku do chwili obecnej, a zatem również w objętym pozwem okresie do dnia 30 czerwca 2014 roku, art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń wskazuje jako podstawę do określenia wynagrodzeń w roku budżetowym m. in. dla funkcjonariuszy Straży Granicznej wynagrodzenia z roku poprzedniego zwaloryzowane średniorocznym wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń ustalonym w ustawie budżetowej oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne wypłacane na podstawie odrębnych przepisów.
Jakkolwiek z przytoczonych wyżej, a powołanych w pozwie przepisów ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń wynika, że ustawa ta przewiduje jako zasadę waloryzację kwoty bazowej (stanowiącej podstawę wyliczenia wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej lub – w przypadku funkcjonariuszy m.in. Straży Granicznej – ich uposażeń) za pomocą średniorocznego wskaźnika wzrostu wynagrodzeń, to jednak art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń przewiduje zarazem, że zarówno kwoty bazowe, jak i średnioroczne wskaźniki wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ustalane są w ustawie budżetowej (w odniesieniu do wskaźnika potwierdza to powołany przepis art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń).
Niekwestionowana w sprawie pozostawała okoliczność, że
Strona powodowa twierdziła więc, że pozwany niezasadnie nie podwyższył uposażenia w 2009 roku o 3,9% oraz w 2010 roku o 1% (w sumie w ciągu dwóch lat o 4,9%) oraz w latach 2011-2014 odpowiednio o 4,9%.
Odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu deliktu władzy publicznej została uregulowana w przepisach art. 417-421 k.c. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Zatem przepis ten będzie miał zastosowanie, o ile szkoda wyrządzona została „przy wykonywaniu władzy publicznej”. Zatem przepis ten dotyczy wyłącznie skutków funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w sferze określanej mianem imperium, a więc działań lub zaniechań polegających na wykonywaniu funkcji władczych, realizacji zadań władzy publicznej. Nadto sformułowania „przy wykonywaniu” używa ustawodawca dla określenia funkcjonalnego związku między wywołaniem szkody, a powierzeniem komuś pewnej czynności do wykonania. W art. 417 k.c. chodzi także o oznaczenie zakresu czynności faktycznych i prawnych, które pozostają w ścisłym, funkcjonalnym związku z wykonywaniem władzy publicznej (por. Z. Banaszczyk (w:) System prawa prywatnego, t. 6, s. 801 i n., LEX nr 2402405).
Odpowiedzialność władz publicznych dotyczy ich działania i zaniechania. W zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca przewidział, że władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowania, jeżeli są one „niezgodne z prawem”. Trybunał Konstytucyjny utożsamia „prawo” z normami prawnymi zakodowanymi w konstytucyjnie określonych źródłach prawa (art. 87-94 Konstytucji RP), a niezgodność określa jako „zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej” (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 roku, sygn. akt SK 18/00, OTK 2001, Nr 8, poz. 256; por. także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 roku, sygn. akt I CKN 581/99, OSNC 2002, Nr 10, poz. 128 oraz z dnia 7 listopada 2013 roku, sygn. akt V CSK 519/12, LEX nr 1391709). W piśmiennictwie podkreśla się, że w konkretnym przypadku przypisywania władzy publicznej odpowiedzialności za szkodę, tak rozumianą bezprawność należy ustalić rekonstruując normy prawne regulujące stosunek publicznoprawny, które organ naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem (por. J. Kremis (w:) E. Gniewek, P. Machnikowski, Komentarz, 2013, art. 417, nb. 30 i n.; Z. Radwański, Odpowiedzialność odszkodowawcza za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej w świetle projektowanej nowelizacji Kodeksu cywilnego, RPEiS 2004, z. 2, s. 13; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po dniu 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 39-40). Nieprawidłowość w działaniu władzy publicznej może przybrać postać naruszeń konstytucyjnych praw i wolności, konstytucyjnych zasad funkcjonowania władzy publicznej, uchybień wymaganiom określonym w ustawach zwykłych, aktach wykonawczych (uchybienia w sferze prawa materialnego i procesowego), jak i uchybień normom pozaprawnym, w różny sposób powiązanym z normami prawnym. Przedmiotem deliktu organu władzy publicznej może być jedynie naruszenie konkretnej normy nakazującej (lub zakazującej) dokonywania określonych czynności w danej sytuacji. „Niezgodność z prawem” w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-94 Konstytucji RP). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem „zasad współżycia społecznego” lub „dobrych obyczajów”. Także art. 417 § 1 k.c. przewiduje odpowiedzialność opartą na przesłance obiektywnie niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej, a wina pozostaje poza przesłankami konstytuującymi obowiązek odszkodowawczy (np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2017 roku, sygn. akt I ACa 133/17, LEX nr 2402405).
Do powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, podobnie jak w innych wypadkach odpowiedzialności odszkodowawczej, niezbędne jest istnienie ogólnych przesłanek z art. 361 k.c., a więc zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność (deliktu władzy publicznej), szkody oraz adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą i owym zdarzeniem. Kolejność badania przez sąd powyższych przesłanek nie może być przy tym dowolna. W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie działania (zaniechania), z którego, jak twierdzi poszkodowany, wynikła szkoda oraz dokonanie oceny jego bezprawności, następnie ustalenie, czy wystąpiła szkoda i jakiego rodzaju, i dopiero po stwierdzeniu, że obie te przesłanki zachodzą, możliwe jest zbadanie między nimi normalnego związku przyczynowego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 października 2017 roku, sygn. akt I ACa 304/17, LEX nr 2412775, też wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 7 września 2017 roku, sygn. akt I ACa 1071/16, LEX nr 2423363). Ciężar dowodu co do tych wszystkich przesłanek spoczywa na poszkodowanym, tj. stronie powodowej.
W przedmiotowej sprawie Sąd Okręgowy stwierdził, że w zakresie roszczeń za 2009 rok i 2010 rok, to strona powodowa nie wykazała powstania po jej stronie szkody, czyli braku podwyżki wynagrodzenia o 4,9%. Wprawdzie strona powodowa przedstawiła zaświadczenie o wynagrodzeniu za lata 2009-2014, to jednak aby wykazać brak podwyżki wynagrodzenia w 2009 roku funkcjonariusze powinni wskazać, jakie wynagrodzenie uzyskiwali w 2008 roku oraz pozostawienie tych wynagrodzeń na tym samym poziomie w 2009 roku i latach następnych. Jedynie bowiem porównanie wynagrodzenia uzyskiwanego w roku 2008 z tym uzyskiwanym w roku 2009 pozwoliłoby na wykazanie, że w latach 2009-2010 nie nastąpił przyrost wynagrodzenia o 4,9%. Brak dowodów w zakresie uniemożliwiało zatem wykazanie szkody po stronie powodów.
Niezależnie od kwestii dowodowej Sąd Okręgowy uznał, że w 2009 roku funkcjonariusze Służby Granicznej uzyskali podwyższenie wynagrodzenia w stosunku do 2008 roku i to w wysokości wyższej niż średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń (103,9%). Średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń został uzyskany poprzez podwyższenie kwoty bazowej wynagrodzenia o 29,87 zł z 1.493,42 zł do 1.523,29 zł (art. 15 ust. 2d ustawy budżetowej na rok 2009 z dnia 9 stycznia 2009 roku w porównaniu z art. 15 ust. 2d ustawy budżetowej na rok 2008 z dnia 23 stycznia 2008 roku), a także zmianę wskaźnika do obliczania wielokrotności kwoty bazowej o 0,17 punktu, z 2,5 punktu w 2008 roku do 2,67 punktu w 2009 roku (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2008 roku w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Straży Granicznej w porównaniu z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 października 2007 roku w sprawie wielokrotności kwoty bazowej, stanowiącej przeciętne uposażenie funkcjonariuszy Straży Granicznej). Porównując wysokość uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej w 2008 roku z uposażeniem uzyskiwanym w 2009 roku zasadny jest wniosek, że uposażenie to wzrosło o około 9,2% (2,5 x 1.493,42 zł = 3.722,55 zł, natomiast 2,67 x 1.523,29 zł = 4.067,18 zł). Strona powodowa nie kwestionowała przy tym, że kwota bazowa i wielokrotność kwoty bazowej uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej wzrosły, co doprowadziło do podwyższenia ich uposażenia w 2009 roku względem 2008 roku. Odnosząc się do kwestii szkody podnoszonej przez stronę powodową to nietrafne jest twierdzenie strony powodowej, że wystąpiła ona w latach 2009-2010, skoro w okresie objętym przedawnieniem (2009-2011) nastąpiła podwyżka wynagrodzenia funkcjonariuszy Służby Granicznej o 9,2% w stosunku do okresu nieprzedawnionego (2012-2014). W tych okolicznościach Sąd uznał, że po stronie powodów nie istnieje szkoda związana z brakiem wzrostu średniorocznego wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w latach 2009-2010.
Analizując wzrost wynagrodzeń w 2010 roku, Sąd stwierdził, że wprawdzie ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, jednak nie można mówić o pracowniczym prawie podmiotowym do automatycznej waloryzacji wynagrodzenia i nabyciu takiego prawa przez pracowników państwowej sfery budżetowej. Nie istnieje tu nawet prawna ekspektatywa, a tym bardziej – ekspektatywa maksymalnie ukształtowana. Przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń, aczkolwiek nieobojętne dla sytuacji majątkowej pracowników, nie tworzą bezpośrednio indywidualnych praw podmiotowych i są – przede wszystkim – dyrektywami dla organów państwa dotyczącymi gospodarowania funduszem płac sfery budżetowej” (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 listopada 2003 roku, sygn. akt K 32/02, Legalis oraz z dnia 12 grudnia 2012 roku, sygn. akt K 1/12, Legalis). Wobec powyższego sam fakt, iż ustawa budżetowa na rok 2010 przewidywała średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej w wysokości 101%, nie prowadzi do wniosku, iż pozwany był zobligowany do podwyższenia uposażenia funkcjonariuszom Straży Granicznej. Jak słusznie podniósł Trybunał Konstytucyjny, przepisy przewidujące waloryzację wynagrodzeń nie „tworzą bezpośrednich praw podmiotowych”, a jedynie stanowią wytyczne do dalszego działania.
Oceniając średnioroczny wskaźnik wzrostu wynagrodzeń w latach 2011-2014, to zgodnie z twierdzeniami strony powodowej, były one bezpośrednio związane z waloryzacją uposażeń funkcjonariuszy Straży Granicznej w latach 2009 i 2010. Strona powodowa nie kwestionowała natomiast braku waloryzacji uposażeń w latach 2011-2014 i przyznała, że średnioroczny wskaźnik wynagrodzenia określony w ustawach budżetowych wynosił w tych latach 100%. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa określone w art. 4171 § 4 k.c.
W tych okolicznościach Sąd Okręgowy uznał, że pozwany nie dopuścił się deliktu organu władzy publicznej w latach 2012-2014, gdyż nie naruszył konkretnej normy nakazującej określone działanie. Nie doszło więc do zaniechania „niezgodnego z prawem”, bowiem średnioroczna waloryzacja wskaźnika wynagrodzenia w latach 2011-2014 pozostawała na poziomie 100%, co skutkowało pozostawieniem uposażeń funkcjonariuszy Straży Granicznej na niezmienionym poziomie. Sąd uznał natomiast, że roszczenia funkcjonariuszy za 2009 rok i 2010 rok są przedawnione, a nadto niezasadne, bowiem średnioroczna waloryzacja wskaźnika wynagrodzenia nastąpiła poprzez podwyższenie kwoty bazowej i wielokrotność kwoty bazowej przewyższające wysokość średniorocznej waloryzacji wskaźnika. Niezasadność roszczeń za lata 2009-2010 jest równoznaczna z nieuwzględnieniem roszczeń za kolejne lata 2011-2014.
Sąd Okręgowy orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 108 k.p.c. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu, wskazaną w art. 98 § 1 k.p.c. Na koszty procesu składało się w przedmiotowej sprawie wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika pozwanej (10.800,00 zł). Zgodnie z art. 98 § 3 k.p.c. do niezbędnych kosztów procesu strony reprezentowanej przez adwokata/radcę prawnego zalicza się wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata/radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Wysokość wynagrodzenia pełnomocnika ustalono na podstawie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie.