Orzeczenie zostało zmienione postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I ACz 399/12.
Sąd Okręgowy w Szczecinie I Wydział Cywilny w składzie:
Przewodniczący: SSO Zbigniew Ciechanowicz
Sędziowie: SSO Wojciech Machnicki, SSO Agnieszka Skrzypiec
po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. w Szczecinie na rozprawie sprawy z powództwa E. K. (reprezentant grupy) przeciwko Gminie Miasto S. o ustalenie – pozew grupowy
postanawia:
rozpoznać niniejszą sprawę w trybie postępowania grupowego opisanego ustawą z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (Dz.U. z 2010 r. Nr 7, poz. 44).
Powódka E. K. działająca jako reprezentant grupy, zażądała ustalenia w postępowaniu grupowym, że G. M. S. ponosi odpowiedzialność z tytułu zwrotu na rzecz najemców – członków grupy – nienależnie pobranych kwot stanowiących podwyżkę czynszów dokonanej na podstawie uchwały Rady Miasta S nr LX/(…) z dnia (…) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem G. M. S. na lata 2006-2011, której nieważność w całości stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. (sygn. akt (…)) oraz zasadzenia kosztów postępowania.
W ocenie powódki roszczenia objęte pozwem nadają się do dochodzenia w trybie ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, ponieważ roszczenia są jednego rodzaju – wszyscy członkowie grupy występują z roszczeniami pieniężnymi – o zwrot nadpłaconego czynszu i są dochodzone przez grupę liczącą 26 osób oraz są oparte na takiej samej podstawie faktycznej – wynikają z umów najmu łączących każdego członka grupy z Gminą oraz są związane z nadpłaconym czynszem. W ocenie powoda sprawa opisana pozwem należy do spraw związanych z ochroną roszczeń konsumentów, a więc do kategorii spraw dopuszczonych do przeprowadzenia w postępowaniu grupowym.
Z przedstawionego przez powódkę stanu faktycznego wynika, iż w oparciu o niepublikowaną w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwałę R. M. S. nr (…) z dnia (…) w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem G. M. S. na lata 2006-2011 r. która pozbawiła mocy uprzednio obowiązującą uchwałę R. M. S. z dnia r. w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie G. M. S. – Prezydent M. S. wydał zarządzenie nr z dnia (…), w którym ustalił sposób obliczania miesięcznej stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu. Zarządzenie to miało stanowić podstawę prawną podwyżki czynszu. W ocenie powódki skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym wyżej wyrokiem stwierdził nieważność uchwały nr (…) z dnia (…), to utraciła ona moc w całości jako akt prawa miejscowego. G. M. S. odmówiła zwrotu czynszów ustalonych w powyższy sposób, twierdząc, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności uchwały nr (…) z dnia (…) obowiązuje uchwała R. M. S. z dnia (…), z czym powódka nie może się zgodzić. W ocenie powódki przysporzenie doznane na rzecz pozwanej tytułem nienależnego, naliczonego i bezzasadnie podwyższonego czynszu spełnia przesłanki bezpodstawnego wzbogacenia.
Powódka w piśmie z dnia 28 lutego 2012 r. wskazała, iż w jej ocenie drugą stroną relacji prawnych z konsumentem może być dowolny podmiot.
Pozwana G. M. S. zażądała odrzucenia pozwu z uwagi na niedopuszczalność postępowania grupowego co do roszczeń opisanych w pozwie, a następnie oddalenia powództwa. W ocenie pozwanej roszczenia powódki nie są związane z ochroną praw konsumentów, gdyż w takiej sytuacji drugą stroną takiego stosunku prawnego musiał by być przedsiębiorcom, a G. M. S. takim nie jest, lecz jedynie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe wspólnoty samorządowej.
Pozwany uznając wprawdzie, iż roszczenia powodów są jednego rodzaju, stwierdził, że nie zostały one ujednolicone w myśl art. 2 ust. 1 ustawy mimo tego, że są to roszczenia o ustalenie, lecz dotyczą roszczeń pieniężnych. W ocenie pozwanego sytuacja prawna i faktyczna powodów nie jest jednakowa, gdyż łączą ich z Gminą różne rodzaje stosunków prawnych: umowy najmu, umowy najmu na czas trwania stosunku pracy, czy wstąpienia w stosunek najmu po osobie najbliższej. Pozwany wskazał też na merytoryczne przesłanki żądania oddalenia powództwa.
Sąd zważył, co następuje:
Postępowanie grupowe co do roszczeń opisanych w pozwie jest dopuszczalne.
Analizując kwestię przyczyn, dla których ustawodawca zdecydował się wprowadzić do prawa polskiego instytucję postępowania grupowego uwagę zwraca lakoniczne uzasadnienie projektu rządowego. Generalnie sprowadza się ono do zaakcentowania tego, iż celem postępowania grupowego jest stworzenie możliwości rozstrzygnięcia wielu podobnych spraw różnych podmiotów w jednym postępowaniu, co ma ułatwić dostęp do sądu w sytuacjach, w których dochodzenie roszczenia w takim postępowaniu jest korzystniejsze dla zainteresowanego niż indywidualne występowanie z własnym roszczeniem (np. w przypadku dochodzenia bardzo małych kwotowo roszczeń od jednego sprawcy szkody) i dzięki temu zwiększa efektywność ochrony sądowej. Projektodawcy stwierdzili nadto, iż taki tryb pozwoli odciążyć sądy od rozpatrywania wielu podobnych spraw różnych podmiotów oraz zmniejszyć koszty postępowania poprzez np. wspólne postępowanie dowodowe, jednolitą reprezentację strony powodowej, czy niższe opłaty od pozwu. Zaakcentowano również, iż procedury postępowania grupowego w państwach członkowskich UE rozszerzają zakres dostępu do wymiaru sprawiedliwości i podnoszą bezpieczeństwo prawne nabywcy – konsumenta.
Zwraca uwagę to, iż dopiero za etapie prac senackich wprowadzono ograniczenia związane z rodzajem roszczeń, które będą mogły korzystać z ochrony w postępowaniu grupowym. Obok roszczeń z tytułu czynów niedozwolonych, z wyjątkiem roszczeń o ochronę dóbr osobistych oraz roszczenia z tytułu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny wymieniono roszczenia o ochronę konsumentów.
Skupiając się jedynie na kwestii fundamentalnej dla niniejszego postępowania, uwagę zwraca fakt braku w ustawie z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym definicji pojęcia „roszczenia o ochronę konsumentów”. Autor poprawki Senator Piotr Zientarski przedstawiając jej ideę na 45 posiedzeniu Senatu w dniu 2 grudnia 2009 r. stwierdził tylko to, iż pojęcie konsumenta określa kodeks cywilny (str. (…) protokołu).
Analiza powyższej ustawy pozwala stwierdzić, iż w poruszonym wyżej kontekście przedmiotem ochrony są dobra co najmniej dwojakiego rodzaju: bezpieczeństwo prawne konsumenta postrzegane poprzez pryzmat ułatwienia dostępu do sądu oraz dobro wymiaru sprawiedliwości związane z założeniem wyeliminowania konieczności rozstrzygania w szeregu odrębnych postępowań spraw opartych na tej bądź takiej samej podstawie fatycznej czy prawnej.
W niniejszej sprawie pozwany zakwestionował twierdzenie, iż powodom przysługuje status konsumenta w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. Podstawowym argumentem wiodącym do tego wniosku było twierdzenie, iż gmina nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie wynajmu lokali mieszkalnych, a jedynie zaspokaja mieszkaniowe potrzeby wspólnoty samorządowej.
W ocenie Sądu powyższy pogląd nie jest trafny.
Dalszy wywód uzasadnienia sprowadzać się będzie do analizy kluczowych dla rozwikłania kwestii wstępnej pojęć jak konsument, przedsiębiorca czy gospodarka komunalna.
Reguły wykładni nakazują w pierwszej kolejności definicji konsumenta poszukiwać wśród przepisów k.c., tak jak proponował to autor poprawki senackiej do art. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym Piotr Zientarski.
Stosownie do treści art. 221 k.c. za konsumenta uważa się osobę fizyczną dokonującą czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą lub zawodową. Dokonując literalnej wykładni tej definicji przyjąć by należało, iż bez znaczenia pozostają relacje prawne, w których pozostaje podmiot posiadający cechy konsumenta (osoba fizyczna, dokonująca czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą lub zawodową). Wykładnia taka nie wydaje się jednak właściwa, gdyż jej zastosowanie może prowadzić do nie zawsze rozsądnych wniosków, np. że konsumentem może być podmiot wchodzący w relacje prawne z innym konsumentem. Zwraca uwagę to, iż przytoczona wyżej definicja konsumenta została wprowadzona do porządku prawnego ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 49, poz. 408), która również definiowała w k.c. przedsiębiorcę (art. 431) dodając w księdze pierwszej k.c. w tytule II, nowy dział III „Przedsiębiorcy i ich oznaczenia”. Uzasadnienie projektu ustawy wskazuje wprost, iż celem takiego zdefiniowania pojęcia konsumenta było jedynie przyjęcie, iż dotyczy ono tylko i wyłącznie osób fizycznych.
Reasumując, przyjmuje się powszechnie, iż powyższa definicja konsumenta nawiązuje do sytuacji, gdy drugą stroną umowy będzie przedsiębiorca. Bycie konsumentem nie jest cechą własną podmiotu, lecz wskazaniem jego roli w obrocie gospodarczym. Źródłem ustanowienia szczególnego reżimu ochrony konsumentów jest naturalna nierówność pomiędzy konsumentami a przedsiębiorcami. Kodeks cywilny zawiera jedynie ogólną definicję terminu „konsument”, nie określa konsekwencji prawnych z tym związanych, które z kolei są wyrażone w ramach uregulowania konkretnych stosunków prawnych, w których pojawia się już nie tylko konsument, ale zazwyczaj pojawiają się również wymagania dotyczące drugiej strony stosunku konsumenckiego. Zasadniczo ochrona w poszczególnych ustawach konsumenckich uzależniona jest od tego, z kim konsument nawiązuje relację prawną. Najczęściej jest to przedsiębiorca, ale definiowany często w sposób różny ze względu na cele aktów prawnych opisujących te relacje.
II. Przedsiębiorca
W przypadku tej kategorii prawnej analizowana ustawa nie przywołuje definicji przedsiębiorcy, zaś k.c. przedsiębiorcę w art. 431 k.c. określa jako osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną prowadzącą we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Literalna wykładnia definicji przedsiębiorcy zawarta w k.c. czyni koniecznym również analizę terminu działalność gospodarcza lub zawodowa.
W wielu ustawach szczegółowych zawarte zostały odrębne definicje przedsiębiorcy – zbieżne, podobne lub różniące się od definicji przyjętej w art. 431 k.c. Wydaje się, iż właściwym zabiegiem interpretacyjnym będzie analiza dwóch podstawowych regulacji (ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów) w kierunku ustalenia ich celów i dóbr, które mają chronić, co pozwoli na ustalenie ewentualnego podobieństwa przedmiotu ochrony w analizowanych ustawach i ustawie z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym.
Definicje pojęć „przedsiębiorcy” i „działalności gospodarczej” zawarte są przede wszystkim w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 2 przywołanej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W doktrynie wskazuje się, że w celu uznania określonej działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie następujących cech: zarobkowości, zorganizowania, ciągłości i zawodowości. Brak którejkolwiek z cech jest równoznaczny z niemożliwością zakwalifikowania danej działalności do kategorii działalności gospodarczej. Definicja przedsiębiorcy została funkcjonalnie powiązana z prowadzeniem działalności gospodarczej – zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorcą będzie osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.
Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (druk sejmowy nr 2118 z dnia 15 października 2003 r.) wynika, iż oprócz realizacji głównego założenia, jakim jest zapewnienie gwarancji swobody działalności gospodarczej, „ustawa ta ma m. in. na celu: poszerzenie zakresu wolności gospodarczej (zwłaszcza przez zastąpienie zdecydowanej większości zezwoleń wpisem do rejestru działalności gospodarczej, uprawniającym do prowadzenia niektórych rodzajów tej działalności), ułatwienie podejmowania działalności gospodarczej (przede wszystkim w drodze zastąpienia kilku zgłoszeń o rozpoczęcie działalności, np. wpisu do ewidencji, KRS, NIP, REGON, itp., jednym wnioskiem), ograniczenie liczby i czasu trwania kontroli działalności gospodarczej (np. przez wprowadzenie zakazu prowadzenia więcej niż jednej kontroli w tym samym czasie u tego samego przedsiębiorcy), określenie mikroprzedsiębiorców oraz nowe zdefiniowanie małych i średnich przedsiębiorców oraz harmonizację przepisów nowej ustawy z Kodeksem cywilnym i Kodeksem spółek handlowych, uproszczenie i uporządkowanie procedur administracyjnych związanych z reglamentacją działalności gospodarczej przedsiębiorców polskich i zagranicznych”.
Zwraca zatem uwagę fakt, iż definicja przedsiębiorcy, czy działalności gospodarczej w rozumieniu powyższej ustawy nie została skonstruowana celem regulowania relacji konsument – przedsiębiorca, lecz relacji przedsiębiorca – organy władzy publicznej, dla ochrony wolności podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.
Okoliczność ta nakazuje ze szczególną ostrożnością analizować poglądy doktryny prawniczej czy orzecznictwa, tak aby pojęcia przedsiębiorcy „w rozumieniu” ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie stosować do innych stanów faktycznych, aniżeli te, które zostały poddane tej konkretnej regulacji.
Nie może zatem być w sposób skuteczny użyta argumentacja zawarta np. w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 maja 2009 r. (a przytoczona przez pozwanego) nawiązująca do tego, iż do zadań własnych gminy nie należą sprawy z zakresu działalności telekomunikacyjnej, którą Gmina Repki zmieniając statut Związku Komunalnego Sokołów Podlaski zamierzała uznać za leżące w sferze użyteczności publicznej.
Podobnie należy ocenić przydatność argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 lutego 2005 r. wydanego w sprawie o sygn. akt (…), gdzie co prawda stwierdzono, iż „gmina, mimo iż posiada osobowość prawną i w określonych sytuacjach prowadzi działalność gospodarczą w formie komunalnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego w zakresie zadań własnych określonych w art. 7 ust. 1 u.s.g., której celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, to nie można jej uznać za przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej. Natomiast gmina niewątpliwie jest jednostką organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy – Prawo działalności gospodarczej”, ale kontekst tego orzeczenia dotyczy kwestii odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za wprowadzanie ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, gdzie wnioskodawcą była gmina a beneficjentem Marszałek Województwa Warmińsko-Mazurskiego. A zatem, relacje opisane tym orzeczeniem dotyczą kwestii publicznoprawnych związanych z gospodarczym wykorzystaniem środowiska naturalnego, a nie stosunków konsumenta z przedsiębiorcą.
Szczególną uwagę zwraca art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), który definiuje przedsiębiorcę jako „przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej”. Przyjąć można, iż celem tej ustawy będzie ochrona swobody konkurencji. Wolna konkurencja nie jest jednak celem samym w sobie. Jej uzasadnieniem są gospodarcze korzyści z funkcjonowania konkurencji – wzrost efektywności przedsiębiorców, który sprzyja wzrostowi dobrobytu konsumentów. A zatem, podstawowym dobrem chronionym w omawianej regulacji jawi się pozycja konsumentów.
W oparciu o powyższą ustawę orzecznictwo sądowe i administracyjne uznało gminę za przedsiębiorcę w zakresie np. ustalania i pobierania lokalnej daniny publicznej, organizacji usługi wywozu odpadów komunalnych, czy w zakresie zarządu drogami publicznymi (sygn. akt przywołano w powyższej monografii).
Wbrew sugestiom pozwanego gmina może prowadzić działalność gospodarczą, posiada zatem status przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym. W ocenie sądu jest tak m. in. dlatego, iż przedmiot ochrony przewidziany przez powyższą ustawę oraz ustawę z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów jest podobny – ochrona konsumentów, czyli podmiotów mających słabszą pozycję rynkową w porównaniu z profesjonalistą, przedsiębiorcą.
III. Argumenty natury ustrojowej i konstytucyjnej
Zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy publicznej i jako zadania własne wykonują zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Gmina organizuje i reguluje życie społeczne oraz gospodarcze w swojej jednostce samorządowej, sprawując w niej administrację publiczną w sposób władczy, jest ona osobą prawną i z tego tytułu może nabywać prawa, zawierać umowy i zaciągać zobowiązania (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, j.t. ze zm.).
Zakres prowadzenia przez gminę i gminne jednostki organizacyjne działalności gospodarczej reguluje art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 2000 r. o samorządzie gminnym. Z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż gmina prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, zaś poza tym zakresem wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie. A zatem, problem prowadzenia przez gminy działalności gospodarczej może nawiązywać do dwóch sytuacji: pierwszej dotyczącej użyteczności publicznej, a drugiej – zadań wykraczających poza tą sferę. Jeżeli chodzi o zadania z zakresu użyteczności publicznej to działalność gospodarcza gminy jest tu „pożądana, dozwolona, konieczna i możliwa”.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 1999 r. (sygn. akt (…)) NSA stwierdził, iż gmina zaliczana jest do osób prawnych prowadzących ubocznie bezpośrednią działalność gospodarczą. Inny jest jednak cel tej działalności. W przypadku gmin nie tyle chodzi o zdobycie środków finansowych na realizację celów statutowych, ale na działalnie w sferze użyteczności publicznej, a więc w celu zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnej.
Działalność gospodarcza gminy wykazuje następujące właściwości: nie jest realizowana w warunkach wolności gospodarczej, zakres przedmiotowy działalności gospodarczej gminy wyznaczają jej zadania publiczne, nie jest to działalność ukierunkowana na osiąganie zysku, lecz na zaspokojenie gospodarczych potrzeb wspólnoty samorządowej, uczestnictwo samorządu gminnego w obrocie gospodarczym ma charakter szczególny bowiem produkty tej działalności nie trafiają na rynek, ale są skierowane do skonkretyzowanego odbiorcy.
Założenie o niezarobkowym charakterze świadczenia usług użyteczności publicznej nie jest trafne. Prawdą jest, że w przeszłości usługi takiego rodzaju nie były wykonywane w celach zarobkowych, tak było w okresie gospodarki socjalistycznej, ale w realiach gospodarki rynkowej założenie o całkowicie nieekonomicznym charakterze tych usług nie odpowiada ekonomicznej rzeczywistości i razi anachronizmem. Najczęściej bowiem jest tak, iż działalność polegająca na świadczeniu usług użyteczności publicznej jest wykonywana z zamiarem osiągnięcia zysku i nie zmienia tego nawet fakt, że zysk ten jest traktowany jako drugoplanowy, gdyż pierwszoplanowym celem zawsze będzie zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej – działalność taka kwalifikuje się do określenia mianem działalności gospodarczej.
W postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 października 1999 r. wydanym w sprawie o sygn. akt (…) wyrażono pogląd, iż użyteczność publiczna jest cechą wszystkich statutowych zadań gminy, które mogą być wykonywane w formach prawem przewidzianych. Z systematyki ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika, aby ustawodawca chciał wyraźnie oddzielić tzw. gospodarkę komercyjną od gminnej gospodarki w sferze użyteczności publicznej. Obydwie formy działalności gminnej należy zaliczyć do działalności gospodarczej. W orzeczeniu tym wprost stwierdzono, iż działalnością gospodarczą gminy jest – prowadzona w formie komunalnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego – działalność w zakresie zadań własnych, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.), których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a także – w przypadkach określonych w odrębnej ustawie – działalność w zakresie wykraczającym poza te zadania (OSNC 2000/4/78).
Niewątpliwie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gminnej należy do podstawowych obowiązków każdej gminy (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego), a więc jest to zadanie z zakresu zadań użyteczności publicznej opisane w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 2000 r. o samorządzie gminnym. Dodatkowo zauważyć należy, iż w art. 8 ust. 4b pkt 2 przywołanej ustawy o ochronie praw lokatorów założono osiąganie z tytułu najmu „godziwego zysku”, co tylko podkreśla gospodarczy charakter tego zadania gminy.
Warta przytoczenia w tym miejscu jest, przywoływana przez strony, treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 2000 r. wydana w sprawie (…), gdzie stwierdzono, iż „sprawy wynikające z umowy najmu lokalu mieszkalnego, przeznaczonego do zaspokajania osobistych potrzeb mieszkaniowych najemcy i osób bliskich, gdy wynajmującym jest przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie najmu lokali, są sprawami o ochronę konsumentów w rozumieniu art. 61 k.p.c.”. Treść uchwały nie zawiera opisu stanu faktycznego, na którego kanwie ją podjęto, trudno dociec więc, kto został uznany przez Sąd Najwyższy za przedsiębiorcę, którego dotyczył analizowany spór, uwagę jednak zwraca sposób zdefiniowania spraw z zakresu ochrony konsumentów, a to ze względu na mnogość i niejednorodność definicji ustawowych czy doktrynalnych konsumenta, poprzez pryzmat ochrony konstytucyjnej tego rodzaju uczestników obrotu gospodarczego.
Analizując treść art. 76 Konstytucji RP stanowiący, iż „Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi” Sąd Najwyższy stwierdził, iż użytych w tym przepisie pojęć „konsumenci”, „użytkownicy” i „najemcy” nie należy przeciwstawiać, lecz trzeba je rozumieć jako oznaczające jedną, szeroko ujętą grupę podmiotów, którym przepis ten zapewnia taką samą ochronę. Sąd Najwyższy uznał najemców za konsumentów i stwierdził, iż winni oni korzystać z takiej samej ochrony prawnej jak konsumenci. Zaznaczenia przy tym wymaga to, iż ochrona ta miała dotyczyć zrównania sytuacji najemców z konsumentami w kontekście możliwości reprezentowania tych dwóch grup przez rzecznika konsumentów (art. 61 k.p.c.), a więc kwestii ochrony proceduralnej.
Orzeczenie to doczekało się glosy aprobującej autorstwa prof. Ewy Łętowskiej („Przegląd Sejmowy” 6(41)2000, str. 93). W ocenie Glosatorki art. 76 Konstytucji RP stanowi dyrektywę interpretacyjną skierowaną również do sądów, dotyczącą jednolitego traktowania zarówno konsumentów, jak i najemców – słusznie zatem postąpił Sąd Najwyższy ujednolicając tę ochronę, skoro na gruncie obowiązującego w tym czasie art. 61 k.p.c. istniały wątpliwości co do możliwości wytaczania na rzecz najemców powództw przez organizacje społeczne, których statutowym zadaniem była ochrona praw najemców.
Zwrócić należy tu uwagę, iż omawiana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 lutego 2000 r. „ujednolica” uprawnienia proceduralne najemców i konsumentów, zatem przyjąć należy, iż norma opisana w art. 76 Konstytucji RP nakazuje również objąć podobną ochroną jak konsumentów opisanych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym najemców. Warte jest tu zaakcentowania, iż wykładnia zaprezentowania przez Sąd Najwyższy miała charakter funkcjonalny, nie skupiający się na definicjach ustawowych konsumentów czy najemców, a akcentujący podobieństwo społeczne tych dwóch grup wywołane potrzebą ochrony strony słabszej na rozbudowanym rynku dóbr i usług. Przy czym art. 76 Konstytucji RP nie różnicuje pozycji najemców czy konsumentów w zależności od tego czy przedsiębiorca wchodzący w relację z tymi dwoma grupami zajmuje się działalnością publiczną czy też prywatną.
W podobnym duchu normę konstytucyjną wynikającą z treści art. 76 Konstytucji RP postrzegał Trybunał Konstytucyjny w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2005 r., gdzie analizowano sytuację członków spółdzielni mieszkaniowych. Za fakt powszechnie znany Trybunał uznał to, że spółdzielnie mieszkaniowe są jednostkami organizacyjnymi, które z racji swego majątku, doświadczenia osób nimi kierującymi, a zwłaszcza z uwagi na służące im zaplecze administracyjne (techniczne i osobowe), są podmiotami „silniejszymi” niż poszczególni członkowie spółdzielni, jak również osoby ubiegające się o członkostwo i związane z nim prawo do lokalu. Trybunał uznał interesy lokatorów takich mieszkań za analogicznie jak w przypadku konsumentów, wnioskując, iż mają one charakter rozproszony, co utrudnia im ich ochronę. Okoliczności te w ocenie Trybunału winny skutkować objęciem wszystkich grup społecznych ochroną przewidzianą w przytoczonym wyżej przepisie.
Przykładem podobnego rodzaju był również, przytoczony przez powódkę, stan faktyczny zaistniały w sprawie stanowiącej kanwę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2007 r. w sprawie o sygn. akt (…), gdzie członka spółdzielni mieszkaniowej w relacjach ze spółdzielnią określono jako konsumenta, zaś zapis statutu spółdzielni zakazujący członkom potrącania ich wierzytelności wobec Spółdzielni z długami z tytułu opłat eksploatacyjnych uznano za niedozwolone postanowienia umowne w rozumieniu art. 3851 pkt 3 k.c. (OSNC-ZD 2008/3/74).
Funkcjonalne podejście do definicji konsumenta widoczne jest również w prawodawstwie unijnym. Dla przykładu Dyrektywa Rady 93/13/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich definiuje w art. 2 c) „sprzedawcę lub dostawcę” jako każdą osobę fizyczną lub prawną, która w umowach objętych dyrektywą działa w celach dotyczących handlu, przedsiębiorstwa lub zawodu, bez względu na to, czy należy do sektora publicznego czy prywatnego.
Marginalnie zauważyć należy, iż w 2005 r. Komisja Europejska zleciła opracowanie projektu wspólnego systemu odniesienia (DCFR), którego celem było stworzenie zasad umożliwiających Komisji zachowanie wewnętrznej spójności dyrektyw dotyczących ochrony konsumentów w zakresie prawa umów. Zgodnie z Aneksem I (Definicje) do projektu DCFR oraz art. 1.-1:105 ust. 2 DCFR przedsiębiorca oznacza osobę fizyczną albo prawną, bez względu na to, czy stanowi ona własność prywatną czy publiczną, która dokonuje czynności związanej ze swoim prowadzonym na własny rachunek handlem, działalnością albo zawodem, nawet jeżeli nie zamierza ona osiągnąć w wyniku dokonywanej czynności zysku.
Konkludując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż z punktu widzenia standardów ochrony konstytucyjnej wynikającej z art. 76 Konstytucji RP niesłusznym było by różnicować pozycję osób fizycznych zaspokajających swoje najbardziej elementarne potrzeby życiowe – prawo do mieszkania, wedle kryteriów dotyczących statusu prawnego podmiotu zapewniającego taką usługę, tj. tego czy prowadzący taką działalność jest podmiotem prawa publicznego (gmina), czy też prywatnego. G. M. S. jest właścicielem ponad dwudziestu tysięcy lokali mieszkalnych, zarządza nimi w sposób profesjonalny, ciągły, przy pomocy zorganizowanej struktury w postaci zakładu budżetowego – Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych, zaś ustawodawca umożliwia pozwanemu osiąganie z tego tytułu godziwego zysku.
Akceptacja odmiennego sposobu interpretacji słowa „konsument” wymagałaby uzasadnienia zróżnicowania sytuacji najemców mieszkań komunalnych i „innych”, którzy korzystaliby jako konsumenci z możliwości dochodzenia swoich roszczeń w postępowaniu grupowym. Zwrócić uwagę należny na to, iż zaprezentowana przez pozwanego interpretacja definicji „konsumenta” narusza wymóg proporcjonalności wynikający z nakazu równego traktowania podobnych podmiotów opisanego w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Aktualność zachowują tu rozważania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 września 1996 r. wydanego w sprawie o sygn. akt K 10/96 (OTK 1996/4/33), gdzie stwierdzono; mi. in., iż wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych winny zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, które muszą:
Pozwany w niniejszej sprawie w jakikolwiek sposób nie zracjonalizował swojego twierdzenia o tym, iż najemcy lokali komunalnych (będących własnością G. M. S.) nie posiadają prawnych możliwości dochodzenia swoich roszczeń w trybie ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym.
Wbrew ocenie pozwanego roszczenia opisane pozwem dnia (…) spełniają również pozostałe przesłanki dopuszczalności rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym. Roszczenia członków grupy są oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej: powodowie uważają, iż jako najemcy lokali komunalnych uiścili Gminie nienależne opłaty za wynajem tych lokali, co stanowi bezpodstawne wzbogacenie pozwanej. Przyczyna zubożenia powodów wynikać ma z tego samego źródła – bezprawnej uchwały R. M. S. nr (…) z dnia (…). Powództwo w niniejszej sprawie ma charakter powództwa o ustalenie – ustalenie odpowiedzialności pozwanej z tytułu zwrotu na rzecz najemców – członków grupy – nienależnie pobranych kwot stanowiących podwyżkę czynszów. Ustawa o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym nie nakłada, w odróżnieniu do art. 189 k.p.c. na stronę powodową obowiązku wykazania interesu prawnego, czy też obowiązku ujednolicenia roszczeń poszczególnych członków grupy (art. 2 ust. 3 ustawy).
Bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego, w ocenie Sądu pozostaje fakt, iż członkowie zawiązującej się grupy na podstawie różnych zdarzeń prawnych nawiązali stosunek najmu zajmowanych aktualnie lokali komunalnych. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, iż lokale opisane pozwem należą do Gminy i powodowie zajmują je jako najemcy płacąc czynsz. Oczekiwanie różnego traktowania prawnego konsumenta stosownie do sposobu nawiązania stosunku prawnego z przedsiębiorcą stanowi nieuzasadnione warunkami ustawowymi różnicowanie pozycji prawnej takiego podmiotu, co już samo przez się nie może zasługiwać na aprobatę. Warte w tym miejscu będzie przytoczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który badał konstytucyjność odmiennego traktowania najemców ze względu na podstawę zawarcia stosunku najmu. Za znajdujące uzasadnienie w poprzednim systemie wartości uznano preferowanie przez ustawodawcę najemców, których stosunek najmu powstał na skutek decyzji administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe Sąd w oparciu o art. 10 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. postanowił rozpoznać niniejszą sprawę w postępowaniu grupowym.