Sąd Apelacyjny w Krakowie – Wydział I Cywilny w składzie:
Przewodniczący: SSA Marek Boniecki
Sędziowie: SSA Grzegorz Krężołek
SSA Sławomir Jamróg (spr.)
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. w Krakowie sprawy z powództwa Z. R. reprezentanta grupy złożonej ze: [dane 26 członków grupy] przeciwko Skarbowi Państwa – Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie w Warszawie i Województwu (…) o ustalenie,
na skutek apelacji pozwanych od wyroku Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt I C 1419/10
postanawia:
przedstawić Sądowi Najwyższemu zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:
„1. Czy regionalna wspólnota samorządowa – województwo, ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działanie (zaniechanie) marszałka województwa realizowane przy wykonywaniu władzy publicznej w ramach zadań z zakresu administracji rządowej, określonych w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. dawnego prawa wodnego, według brzmienia wynikającego z Dz.U.2001 r., nr 115, poz. 1229, ze zm. Dz.U. 2004 r. nr 116 poz. 1206)?”;
„Czy Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie wstąpiło do procesu na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. nowego Prawa wodnego Dz.U.2017.1566), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018 r., w miejsce dotąd biorącego udział w sprawie województwa?”.
Z. R., działając jako reprezentant grupy w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym ( Dz.U. 10, nr 7, poz. 44), w pozwie skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa – Wojewodzie Świętokrzyskiemu i Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Województwu (…), Powiatowi (…) i Gminie Miejskiej (…), wniósł o zasądzenie od pozwanych solidarnie kwoty 9.316.700,00 zł, na którą składają się kwoty przypadające poszczególnym członkom grupy, szczegółowo opisane w punkcie 2 lit. „a” do „q” petitum pozwu. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wszelkich innych wykazanych kosztów według spisu w maksymalnej prawem dopuszczalnej wysokości, względnie według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy w postępowaniu grupowym reprezentant grupy wskazał, że wszyscy poszkodowani (członkowie grupy) doznali szkody wskutek jednego zdarzenia – czynu niedozwolonego pozwanych, związanego z nieprawidłowościami w zakresie ochrony przeciwpowodziowej na terenie powiatu sandomierskiego. W dacie wniesienia pozwu grupa liczyła siedemnastu członków, w jej skład wchodzili: [dane 17 podmiotów].
W podstawie faktycznej powództwa powołano okoliczność przerwania podczas powodzi wału przeciwpowodziowego położonego wzdłuż rzeki Wisły, w dzielnicy K. gmina (…), na skutek braku lub nieprawidłowej modernizacji i konserwacji obwałowań w latach 2001-2010, a także na skutek nieprawidłowego utrzymania terenów przyległych (międzywala i zawala), co spowodowało także przerwanie wału cofkowego na rzece Trześniówce, zalanie nieruchomości na prawym brzegu Wisły najpierw 19 maja 2010 r., a następnie podczas drugiej fali tj. 5 czerwca 2010 r., przerwanie zamontowanej tzw. opaski przeciwpowodziowej. Według twierdzeń pozwu w wyniku zalania powodowie ponieśli szkodę. Podniesiono także nieprawidłowe przeprowadzenie przebiegu akcji ratowniczej.
Kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I ACz 1235/11, reprezentant powodów zmienił żądanie pozwu, w ten sposób, że wniósł o ustalenie odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanych wobec członków grupy (k. 3.882).
Oświadczeniem z dnia 12 marca 2013 r. J. S. wystąpiła z grupy.
Na skutek ogłoszenia prasowego do grupy przystąpiły kolejne osoby tj.: [dane 11 podmiotów].
W piśmie z dnia 10 kwietnia 2013 r. jako uzasadnienie żądania ustalenia w trybie art. 2 ust. 3 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym powołano niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej przez pozwanych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej (k. 4.494). Podtrzymano przy tym stanowisko, że na skutek nienależytego wypełniania przez pozwanych obowiązków zakresu ochrony przeciwpowodziowej doszło do przelania wody przez koronę wału przeciwpowodziowego położonego wzdłuż rzeki Wisły w dzielnicy K. gm. (…) na działce 1.407 obr. 5 i w konsekwencji przerwania wału wskutek rozmycia w dniu 19 maja 2010 r. oraz dalszych konsekwencji, w tym wyrządzenia szkody w majątkach członków grupy na skutek zalania (k. 4.502-4.503).
Dodatkowo podtrzymanie podstawy faktycznej i prawnej wspólnej dla wszystkich uczestników grupy nastąpiło w piśmie z dnia 3 kwietnia 2014 r. (k. 6.207-6.248).
Województwo (…) (k. 1.525) wniosło o odrzucenie pozwu.
Zarzuciło, że w pozwie powołano dwa stany faktyczne (tj. nie tylko zaniedbania z zakresu ochrony przeciwpowodziowej lecz także z zakresu akcji zabezpieczającej i ratowniczej). Źródłem zaś powództwa w postępowaniu grupowym może być tylko jedno zdarzenie.
W dalszej kolejności Województwo (…) wniosło o oddalenie powództwa i zarzuciło, że marszałek wykonuje na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy prawo wodne uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa w stosunku do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt 1-3. Marszałek nie wykonuje więc uprawnień względem wód powodziowych rzeki Wisły. Zadania własne samorządu określa art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Wykonując inne uprawnienia na gruncie prawa wodnego marszałek nie działa jako organ Województwa lecz jako organ administracji rządowej (art. 75 ust. 1 i 2 dawnego Prawa Wodnego). To zadanie nie jest powierzone samorządowi. Realizując zadania z zakresu administracji rządowej marszałek Województwa (…) działa jako organ Skarbu Państwa. Wskazano również, że powódź była następstwem siły wyższej wynikającej z zewnętrznego zdarzenia niemożliwego do przewidzenia, którego skutkom nie da się zapobiec i zakwestionowano stanowisko o nieprawidłowym utrzymaniu wałów.
Reprezentujący Skarb Państwa Wojewoda (…) i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej w K. (k. 1.948) wnieśli o odrzucenie pozwu ewentualnie o oddalenie powództwa. Zarzucono, że powódź stanowiła klęskę żywiołową, a więc szkoda wynikała z działania siły wyższej. Zaprzeczono twierdzeniom o nieprawidłowym utrzymaniu międzywala oraz nieprawidłowym przeprowadzeniu akcji ratunkowej. Zakwestionowano też podstawę prawną odpowiedzialności wynikającą z art. 417 k.c. Wskazano na niedopuszczalność postępowania grupowego w sytuacji pozwania różnych podmiotów oraz w sytuacji, gdy źródłem szkody są różne zdarzenia .
Gmina Miejska Sandomierz i Powiat Sandomierski również wnieśli o odrzucenie pozwu a w dalszej kolejności o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I C 1419/10, Sąd Okręgowy w Krakowie ustalił, że pozwani Skarb Państwa – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. i Województwo (…) ponoszą solidarną odpowiedzialność odszkodowawczą wobec członków grupy złożonej ze: [dane 26 podmiotów] wynikającą ze złożonego czynu niedozwolonego pozwanych Skarbu Państwa – Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie i Województwa Świętokrzyskiego polegającego na niezgodnym z prawem wykonywaniu władzy publicznej przez pozwanych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej (nienależytym wypełnianiu tych obowiązków) na obszarze powiatu (…) w Województwie (…), co doprowadziło do przelania się wody przez koronę wału przeciwpowodziowego położonego wzdłuż rzeki Wisły w dzielnicy K., gminie (…), położonego na działce ewidencyjnej nr 1.407, obręb 5 (…) prawobrzeżny i jego przerwania wskutek rozmycia w dniu 19 maja 2010 r. oraz do dalszych konsekwencji pozostających w z związku z tym zdarzeniem (pkt 1), oddalił powództwo w dalej idącej części (pkt 2), oraz orzekł o kosztach procesu.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko członków grupy co do zaniedbania w utrzymaniu wału i międzywala i poczynił ustalenia wskazujące na zaniechanie działań władczych przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, co doprowadziło do niekontrolowanego rozrostu drzew i krzewów i stanowiło nieprawidłowe utrzymanie terenów przyległych do wału (międzywala), za co odpowiada Skarb Państwa. Sąd Okręgowy ustalił nadto, że doszło do zaniechania w utrzymaniu we właściwym stanie wału przeciwpowodziowego w K. przez Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych realizujący powierzone ustawowo Marszałkowi Województwa zadania administracji rządowej.
Wskazane naruszenie ustawowych obowiązków spowodowało niewłaściwy stan urządzeń przeciwpowodziowych (wału i międzywala) i doprowadziło w konsekwencji do przelania się wody podczas powodzi, a następnie przerwania wału, co zostało zakwalifikowane jako czyn niedozwolony. W ocenie Sądu Okręgowego doszło do niezgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, w tym także przez Marszałka Województwa (…), które doprowadziło do szkody w majątku pozwanych. Zwracając uwagę na rozbieżności stanowisk w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym co do charakteru obowiązku ciążącego na marszałku województwa, Sąd pierwszej instancji ostatecznie uznał, że za stan wałów na podstawie art 417 k.c. odpowiada za marszałka Województwo (…), a ta odpowiedzialność nie jest zależna od tytułu prawnego do władania działkami ewidencyjnymi, na których posadowiony jest wał. Sąd Okręgowy zwrócił uwagę, że czyn niedozwolony pozwanych miał miejsce przed dniem wejścia w życie nowelizacji prawa wodnego tj. przed dniem 18 marca 2011 r. i z tej przyczyny odwoływał się do przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej dawne Prawo wodne), w brzemieniu sprzed nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.32.159). Przypisując odpowiedzialność Województwu, Sąd Okręgowy odwołał się do obowiązków Marszałka Województwa wynikających z art. 75 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 81 dawnego Prawa wodnego.
Oddalenie powództwa w dalej idącym zakresie podmiotowym związane było z ustaleniem prawidłowości przeprowadzenia akcji ratowniczej.
Apelacje od tego wyroku wnieśli Skarb Państwa oraz Województwo (…). Apelację wniosło także Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie zastępowane przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. Apelujący podnosząc zarówno zarzuty procesowe jak i materialne zakwestionowali dopuszczalność rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym, a także podstawy własnej odpowiedzialności.
Województwo (…) w swej apelacji zaskarżyło wyrok w pkt 1, 2-6 i 8 podnosząc m.in. zarzut naruszenia art. 11 ust.1 pkt. 4 i art. 75 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. dawnego Prawa wodnego przez przyjęcie, iż mimo odmiennej redakcji przepisów, stanowią one podstawę zlecenia mocą ustawy zadań z zakresu administracji rządowej Województwu (…). Zdaniem Województwa (…) ta jednostka samorządu terytorialnego nie odpowiada za realizowane na podstawie art. 75 ust. 1 i 2 ustawy prawa wodnego działania marszałka. Zakwestionowano też ustalone okoliczności co do sposobu wykonywania obowiązków przez marszałka. Województwo powołało się nadto na zmianę stanu prawnego wobec wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2017.1566, dalej nowe Prawo wodne).
Wobec powyższego Województwo w pierwszej kolejności wniosło o stwierdzenie, iż nastąpiło przekształcenie podmiotowe polegające na wstąpieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, w miejsce dotychczasowej strony postępowania, pozwanego Województwa (…). W dalszej kolejności Województwo wniosło o zmianę wyroku w zaskarżonej części i oddalenie powództwa w stosunku do Województwa (…) w całości oraz zmianę rozstrzygnięcia o kosztach.
Na zmianę stanu prawnego powołał się również Skarb Państwa wskazując, że w miejsce zlikwidowanego z dniem 1 stycznia 2018 r. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej reprezentantem Skarbu Państwa jest obecnie Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.
Skarb Państwa zaskarżył orzeczenie w pkt. 1, 4, 6 i 8 m.in. podtrzymując dotychczasowe zarzuty co do naruszenia przepisów postępowania poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu grupowym a także negując podstawy do przypisania odpowiedzialności Skarbowi Państwa na podstawie art. 417 k.c., kwestionując przy tym ustalenia Sądu Okręgowego co do zaniedbań w zakresie wykonywania władzy publicznej.
Apelację wniosło także samo Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie zastępowane przez Prokuratorię Generalną RP, powołując się na treść art. 534 ust. 5 pkt 3 nowego Prawa wodnego, podnosząc analogiczne zarzuty, co Skarb Państwa.
Apelacja ta została następnie cofnięta oświadczeniem złożonym na rozprawie apelacyjnej.
Reprezentant grupy wniósł o oddalenie apelacji.
Przy rozpoznaniu tych apelacji powstały zagadnienia prawne wskazane w treści pytania, budzące poważne wątpliwości, których rozstrzygnięcie ma znaczenie nie tylko dla rozpoznania istoty sprawy lecz także dla kwestii dopuszczalności apelacji, o czym niżej.
W pierwszej kolejności jednak należy zwrócić uwagę, że nie są przeszkodą do rozważania podstaw odpowiedzialności podniesione w apelacji zarzuty, dotyczące sposobu zgłoszenia zmodyfikowanego roszczenia w postępowaniu grupowym i dopuszczalności rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym jak i zarzuty dotyczące członkostwa pozwanych w grupie.
Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2012 r. Sąd Okręgowy w Krakowie w pkt II postanowił rozpoznać sprawę o ustalenie w postępowaniu grupowym (pkt II). Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt I ACz 1324/12, Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił zażalenie Skarbu Państwa wniesione od tego pkt II (k. 4.276). Tym samym kwestia dopuszczalności zmiany powództwa i jednorodzajowości roszczenia oraz braku zasadności zarzutu prowadzenia postępowania przeciwko pozwanym w postępowaniu grupowym została już przez tut. Sąd prawomocnie przesądzona, a nie ujawniły się żadne nowe okoliczności pozwalające na zmianę tego stanowiska. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 oraz 2, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym w odniesieniu do pozwanych nie może być przedmiotem ponownego badania przez Sąd Apelacyjny.
Powyższe rozstrzygnięcie ma też znaczenie także dla podniesionej w apelacji kwestii związku przyczynowo skutkowego i ewentualnej skuteczności zarzutu przedawnienia, jako elementów mających uchylać tożsamość żądania, skoro w orzeczeniu tut. Sądu nie podzielono stanowiska o istnieniu wskazanych przeszkód do rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym, a kwestie te jako indywidualne, dotyczące poszczególnych członków grupy nie mogą być badane w ramach okoliczności wspólnych dla wszystkich członków grupy.
Także prawomocnie przesądzona już została bezzasadność zarzutu dopuszczalności zgłoszenia się kolejnych osób i wystąpienia z grupy, albowiem doszło do prawomocnego rozstrzygnięcia zarzutów pozwanych, o jakich mowa w art. 15 ustawy o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym, w tym podnoszących brak jednorodzajowości roszczeń osób przystępujących. Postanowieniem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt I C 1419/10, Sąd Okręgowy ustalił bowiem przynależność do grupy także tych członków, którzy przystąpili do grupy na skutek ogłoszenia. Zażalenie na to orzeczenie zostało oddalone postanowieniem tut. Sądu z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt I ACz 2189/13 (k. 5.867). Postanowieniem z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I ACz 1231/17, Sąd Apelacyjny w Krakowie oddalił zażalenie Skarbu Państwa na postanowienie Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I C 1419/10, w przedmiocie ustalenia wyłączenia M. S. ze składu grupy (k. 8.794-8.795). Nie jest więc możliwe uwzględnienie tych wniosków, które były już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia, a w zamierzeniu miałyby doprowadzić do uchylenia wyroku i odrzucenia pozwu. Inne zarzuty procesowe i materialnoprawne będą przedmiotem rozpoznania, jednak rozstrzygnięcie istoty sprawy wymaga wyjaśnienia wątpliwości co do charakteru działania marszałka województwa.
Sąd Apelacyjny zwraca uwagę, że odpowiedzialność za skutki zaniechania działań nałożonych prawem wodnym łączy się zarówno z wykonywaniem obowiązków o charakterze publicznym jak i z obowiązkami wynikającymi z prawa własności. Wały powodziowe stanowią budowle przeciwpowodziowe a więc są to urządzenia melioracji wodnej podstawowe, o jakich mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 5 poprzednio obowiązującego Prawa wodnego (Dz.U.2001 r. Nr 115 poz.1229 a następnie ze zm. Dz.U. 2004 r. nr 116 poz. 1206, a więc sprzed nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw Dz.U.2011 r. Nr 32 poz.159). Zgodnie zaś z art. 75 ust. 1 i 2 tej ustawy programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Obowiązki związane z zapewnieniem ochrony powszechnej ludzi i mienia przed powodzią, a więc także obowiązki o których mowa w art. 75 ust. 1 dawnego prawa wodnego, mają charakter publicznoprawny, co powinno prowadzić do wniosku o możliwości oparcia roszczeń za naruszenie tych obowiązków na podstawie art. 417 k.c. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem po 1 września 2004 r. władzy publicznej Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa odpowiada na podstawie art. 417 k.c. Podstawy odpowiedzialności podlegały więc od tej daty ocenie na przesłance obiektywnej, niezależnej od winy funkcjonariusza.
Budzi jednak wątpliwości czy za naruszenie przez Marszałka Województwa wskazanych obowiązków z zakresu administracji rządowej należy przypisać odpowiedzialność Województwu czy też Skarbowi Państwa. W doktrynie (powołanej przez Sąd Okręgowy) przyjmuje się bowiem, że są to zadania zlecone, których koszty są pokrywane z budżetu państwa, a marszałek reprezentuje Skarb Państwa przy realizacji tych zadań (tak: Kałużny Mirosław, Prawo wodne. Komentarz, wyd. II). Podkreślano, że marszałek województwa nie działa w tym zakresie jako organ wojewódzkiego szczebla samorządowego, lecz jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (Szachułowicz Jan, Prawo wodne. Komentarz, wyd. IV). Także w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażane były w odniesieniu do działania funkcjonariuszy samorządu terytorialnego analogiczne poglądy, że za szkody spowodowane np. przez przy wykonywaniu zadań zleconych z zakresu administracji rządowej odpowiada na podstawie art. 417 § 1 k.c. Skarb Państwa, a nie jednostka samorządu terytorialnego (por. dotycząca funkcjonariusza gminy uchwała Sądu Najwyższego III CZP 163/95 OSNC 1996/3/38). To stanowisko orzecznictwa było jednak także krytykowane w doktrynie (vide: Rafał Szczepaniak OSP 1996/10/172). W glosie do wskazanego wyroku podkreślano, że osoby, które wykonują zadania zlecone z zakresu władzy publicznej są jednocześnie pracownikami samorządowymi. Jako funkcjonariusze samorządu, w tych samych najczęściej warunkach oraz przy pomocy tego samego urzędu i infrastruktury wykonują zadania pierwotne (własne), jak i zlecone. Te same czynniki, na które wpływ ma też sama jednostka samorządu terytorialnego, decydują o jakości realizowania zadań własnych i zleconych. W takim przypadku przesądzenie, czy szkoda została wyrządzona przy wykonywaniu zadań zleconych czy wykonywanych w ramach obowiązków samorządu terytorialnego może być niejednokrotnie trudne do przeprowadzenia, skoro za organizację działania funkcjonariusza i jego zaplecze techniczne odpowiada jednostka samorządu terytorialnego.
Zgodnie jednak z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.2001 r. Nr 142 poz.1590 ) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. W przepisie art. 14 ust. 2 tej ustawy wskazano wprawdzie, że ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, jednak wykonywane przez zarząd województwa. Nie ma więc tamże stwierdzenia o zadaniach województwa wykonywanych przez starostę.
Nadto treść prawa wodnego może pośrednio sugerować ograniczenie odpowiedzialności za skutki powodzi wynikające z nieprzestrzegania przepisów ustawy jedynie do właściciela wody względnie właściciela urządzenia wodnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 dawnego prawa wodnego właścicielowi /posiadaczowi samoistnemu/ gruntów zalanych podczas powodzi przysługiwało odszkodowanie na warunkach określonych w ustawie w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela urządzenia wodnego. Województwo nie było zaś ani właścicielem wody ani też właścicielem urządzenia. Marszałek nie wykonywał też na podstawie art. 75 ust. 1 dawnego prawa wodnego obowiązków właścicielskich Skarbu Państwa. Odwołanie przy dochodzeniu roszczeń na podstawie art. 16 ust. 1 do przepisów Kodeksu cywilnego może sugerować, że dotyczy ono tylko przypadków wskazanych w art. 188 dawnego Prawa wodnego.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażany był jednak odmienny pogląd, zgodnie z którym Marszałek Województwa podejmując czynności związane z utrzymaniem wałów przeciwpowodziowych działał imieniem województwa jako jednostki samorządu terytorialnego a nie Skarbu Państwa, a za takie działanie (zaniechanie) marszałka odpowiada województwo i jest to odpowiedzialność samodzielna za działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. (tj. za niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 75 ust. 1 ustawy z 2001 r. Prawo wodnego). Nie chodzi tu więc o odpowiedzialność właściciela wody lub urządzenia wodnego, o której mowa w art. 16 ust. 3 dawnego prawa wodnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2017, II CSK 401/16, OSNC 2018/1/12). Za takim stanowiskiem opowiada się bardziej Sąd Apelacyjny w tym składzie, co jest o tyle uzasadnione w tym przypadku, że za stan przedmiotowych wałów odpowiadał faktycznie statutowo obsługujący Marszałka Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Mimo, że można podzielić stanowisko zawarte w apelacji Województwa (…), że nie był to trwały zarząd o jakim mowa w art. 217 dawnego prawa wodnego czy też o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jednak ze statutu (k. 2.260-2.271) wynika, że to ta jednostka samorządowa była odpowiedzialna za obsługę Marszałka Województwa (…). Z innych dowodów zebranych w sprawie, w tym m.in. protokołów kontroli stanu wałów i Protokołu Komisji w sprawie katastrofy budowlanej w miejscowości (…) z dnia 22 czerwca 2010 r. (k. 1.996), wynika, że ŚZMiUW pełnił rolę faktycznego zarządcy i inwestora prac związanych z utrzymaniem wału. Był to więc podmiot dysponujący obiektem na cele budowlane. Obowiązki wynikające z prawa budowlanego dotyczące utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i dokonywania kontroli obiektu budowlanego mają zaś charakter publicznoprawny (por. wyrok Sąd Najwyższego z 20 czerwca 2002 r., I CKN 745/2000, OSNC 2003, nr 12, poz. 163). Obowiązki te nie dotyczą tylko właściciela lecz także zarządcy posiadającego uprawnienia inwestycyjne. Takim zarządcą niewątpliwie był Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. ŚZMiUW był wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U.1998.91.576 ze zm. dalej: „u.s.w.”). Nadzór nad tą jednostką sprawował zaś Zarząd Województwa (…), co potwierdza statut. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny również uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Samorząd jest także odpowiedzialny za ochronę przed powodzią. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w tym zakresie, samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Potwierdzeniem tego jest także art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. u.s.w. i art. 81 dawnego prawa wodnego.
Podniesione w pytaniu wątpliwości pogłębia jednak treść art. 534 ust. 5 pkt 3 nowego Prawa wodnego (Dz.U.2018.2268 t.j). Zgodnie z tym przepisem z dniem wejścia w życie nowego Prawa wodnego Wody Polskie przystępują do toczących się postępowań sądowych dotyczących ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), których stroną są marszałkowie województw. Nie ma tam mowy o wstępowaniu w miejsce jednostki samorządu terytorialnego, którym jest województwo. Literalne brzmienie tego przepisu sugeruje, że albo wcześniej na gruncie spraw z zakresu prawa wodnego istniała samodzielna zdolność sądowa marszałka województwa. Marszałek nie jest jednostką organizacyjną lecz reprezentantem wchodzącym w skład zarządu województwa, jednak jego zdolność może opierać się na tym, że jest to osoba fizyczna (art. 64 § 1 k.p.c.), ewentualnie można ją wyprowadzić w drodze analogicznego zastosowania art. 64 § 11 k.p.c. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zdolność sądową można wykreować jeżeli normy ustawowe przypisują atrybuty do bycia stroną (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2010 r., IV CSK 261/09 – Lex nr 655210 i z dnia 2 marca 2012 r., III SO 16/11 OSNP 2013/3-4/46). Przyjęcie na podstawie brzmienia art. 534 ust. 5 pkt 3 istnienia przed 1 stycznia 2018 r. samodzielnej zdolności prawnej marszałka województwa wyklucza jednak brak wcześniejszej normy prawa, kreującej wyraźnie zdolność marszałka do bycia stroną procesu jak i przyjmowana w orzecznictwie koncepcja odpowiedzialności województwa za działania marszałka. Uznanie zdolności sądowej marszałka kłóci się ponadto z treścią art. 417 k.c. określającą zakres podmiotowy odpowiedzialności za wykonywanie władzy publicznej, gdyż ta przypisana jest osobom prawnym.
Wyjaśnienie wątpliwości określonych w punkcie 1 pytania nie jest wystarczające dla rozpoznania apelacji albowiem przypisanie Województwu odpowiedzialności za działanie (zaniechanie) marszałka przy wykonywaniu władzy publicznej rodzi wynikającą z treści powołanego wyżej art. 534 ust. 5 pkt 3 nowego prawa wodnego kolejną wątpliwość, czy w wypadku przyjęcia odpowiedzialności Województwa za Marszałka zawarte tamże stwierdzenie o przystąpieniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich w Warszawie do sprawy z dniem wejścia w życie nowego Prawa wodnego, oznacza wstąpienie w dacie wejścia w życie ustawy (a więc ex lege) tej państwowej osoby w prawa strony w miejsce dotąd pozwanego Województwa (odpowiedzialnego za marszałka), czy też tylko przystąpienie o jakim mowa w art. 76 k.p.c., ewentualnie brak podstaw do wstąpienia Państwowego Gospodarstwa Wód Polskich do takiego postepowania. Za drugim rozwiązaniem przemawia systematyka nowego prawa wodnego rozróżniająca pojęcia przystąpienia do sprawy (art. 534 ust. 5) od wstąpienia w umowy i wstąpienia w prawa i obowiązki (art. 534 ust. 3 i 6). Biorąc jednak pod uwagę, że na gruncie kodeksu postępowania cywilnego samo pojęcie przystąpienia i wstąpienia może być utożsamiane (vide art. 77 § 1 k.p.c. oraz art. 195 § 2 k.p.c.), to użycie przez ustawodawcę zwrotu o przystąpieniu Wód Polskich nie powinno mieć decydującego znaczenia dla oceny w jakim charakterze ta osoba będzie występować w procesie. Jest to bowiem pochodna wcześniejszej roli procesowej poprzednika. Z nowego prawa wodnego wynika, że celem aktualnego uregulowania jest przejęcie przez Wody Polskie zarówno zobowiązań dotychczasowych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa (art. 527) jak i tych, które wynikały z realizacji zadań marszałka województwa (art. 528 ust. 5). Wskazywałoby to na podstawy do przyjęcia wstąpienia z mocy prawa Wód Polskich w charakterze strony, w sprawach z zakresu prawa wodnego, w których brał udział marszałek województwa. Tu jednak nie wiadomo w jakich postępowaniach sądowych marszałek miałby brać udział samodzielnie w roli strony procesowej. Jeżeli jednak przepis ten intencjonalnie dotyczy wstąpienia Wód Polskich do postępowań, które tylko wiążą się z obowiązkami marszałka, wynikającymi z prawa wodnego, to możliwa jest także interpretacja, że wstąpienie następuje w miejsce województwa, jeżeli jest ono odpowiedzialne za działania marszałka. Powyższe jednak wymaga jednocześnie także przyjęcia, że sprawa o odszkodowanie wszczęta przed dniem 1 stycznia 2018 r. przeciwko województwu na podstawie art. 417 k.c. w związku z naruszeniem obowiązków marszałka województwa jest także sprawą dotyczącą ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Tej koncepcji jednak sprzeciwia się brak normy prawa materialnego kształtującej wyraźnie przejęcie obowiązków z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej z jednostki samorządu terytorialnego tj. województwa na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. To zaś wskazywałoby na brak podstaw do zastosowania art. 534 ust. 5 pkt 3 nowego Prawa wodnego w wypadku udziału w sprawie województwa i przyjmowania jakiegokolwiek następstwa procesowego po jednostce samorządu terytorialnego na tej podstawie.
Sąd Apelacyjny uznaje, że oparcie roszczenia na przepisach deliktowych nie zmienia tego, że sprawa nadal dotyczy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., skoro ustalony w sprawie ustawowy obowiązek Marszałka wynikał z art. 75 ust. 1 i 2 dawnego Prawa wodnego. Jeżeli jednak sprawy dotyczące dawnego prawa wodnego ograniczone są tylko do szkód rekompensowanych wprost na podstawie przepisów tej ustawy, a te w odniesieniu do zalania na skutek powodzi ograniczone są do przypadku z art. 16 ust. 3 ustawy, to brak jest podstaw do uznania następstwa Wód Polskich po województwie. Poddaje to jednak także w wątpliwość koncepcję odpowiedzialności Województwa za działania marszałka. Ten problem jednak nie istnieje przy przyjęciu, że art. 534 ust. 5 pkt 3 nowego Prawa wodnego nie dotyczy legitymacji lecz reprezentacji, szczególnie gdyby przyjąć, że za działania marszałka odpowiada Skarb Państwa.
Odpowiedź na pytanie zawarte w punkcie drugim ma znaczenie także dla dopuszczalności apelacji. W przypadku bowiem braku podzielenia stanowiska o wstąpieniu z mocy prawa do procesu w miejsce Województwa (…) Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Warszawie z dniem 1 stycznia 2018 r., apelacja Wód Polskich zastępowanych przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa nie będzie dopuszczalna – jako niepochodząca od strony i jednocześnie nie połączona z inną czynnością procesową (k. 9.015). Nie ma tu znaczenia okoliczność, że następnie apelacja ta została cofnięta albowiem ocena dopuszczalności wyprzedza kwestie podstaw umorzenia postepowania. W wypadku zaś uznania następstwa Wód Polskich po Województwie niedopuszczalna będzie apelacja Województwa, które w dacie wniesienia (k. 8.846) utraciło już status strony pozwanej. Ponadto w wypadku przyjęcia ustawowego przejęcia przez Wody Polskie także zobowiązań z tytułu odpowiedzialności za działania (zaniechania) marszałka, województwo traci interes prawny w zaskarżeniu (gravamen).
Udzieleniu odpowiedzi na powyższe pytania nie uchyla skierowanie przez uczestników grupy roszczenia także przeciwko innemu podmiotowi (tj. Skarbowi Państwa), z powołaniem okoliczności niezgodnego z prawem działania lub zaniechania przy wykonywaniu władzy publicznej dotyczących Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jak bowiem wyżej wskazano przesądzona została wcześniej dopuszczalność rozpoznania sprawy w postępowaniu grupowym. Wprawdzie powołany przez Sąd Okręgowy art. 80 ustawy z 1974 r. – Prawo wodne może dotyczyć nie tylko obowiązków publicznoprawnych lecz także obowiązków właścicieli wód i brzegów wód, niezależnie od ich statusu w sferze prawa publicznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2011, IV CSK 407/10, LEX nr 1111022), a wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia art. 26 pkt 1, 3, 4 ustawy Prawo wodne dotyczy obowiązków Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w ramach dominium, to jednak zdaniem Sądu Apelacyjnego nie uchyla to możliwości jednoczesnego oparcia roszczenia przeciwko Skarbowi Państwa na podstawach z art. 417 k.c. i to niezależnie od wskazywanej wyżej wątpliwości. Trzeba podkreślić, że teren międzywala to obszar szczególnego zagrożenia powodzią (art. 6 lit. c.). Zgodnie zaś z art. 81, a następnie art. 88a.1 dawnego prawa wodnego, ochrona przed powodzią jest również zadaniem organów administracji. Dyrektor dawnego Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej to organ administracji rządowej niezespolonej, podlegający Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3) mający uprawnienia planistyczne, kontrolne i koordynacyjne (art. 79 ust. 2, 82 ust. 3, 83 ust. 2 Prawa Wodnego). Sąd Okręgowy podkreślał zaś władczy charakter działania tego organu. Realizując obowiązki Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie działał zarówno w charakterze publicznym jak i realizował uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Jeżeli więc miało dojść do nadmiernego zadrzewienia i zakrzaczenia i związanej z tym sedymentacji osadów dennych, a Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej nie podjął wymaganych działań władczych, mimo sygnalizacji tego problemu przez Świętokrzyski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. – co będzie przedmiotem dalszej oceny zarzutów apelacyjnych, to Skarb Państwa ponosi również na podstawie art. 417 k.c. odpowiedzialność za zaniechanie ustawowych obowiązków. Przepis art. 16 ust. 3 prawa wodnego odsyłając do ogólnych zasad odpowiedzialności nie uchyla możliwości przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za zaniechania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej i to zarówno za zaniechanie obowiązków w ramach imperium jak i w sferze dominium, jeżeli obowiązki właścicielskie będą mieściły się jednocześnie w zadaniach władzy publicznej.
Obecnie podmiotem reprezentującym Skarb Państwa stały się Wody Polskie na podstawie art. 534 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 258 i art. 528 nowego prawa wodnego.
Powyższe również pogłębia wskazane wyżej wątpliwości co do obecnego statusu Wód Polskich tj możliwości występowania jednocześnie jako reprezentanta Skarbu Państwa i jako państwowej osoby prawnej, która będzie również sama stroną procesu. Sama jednak możliwość przypisania współodpowiedzialności kilku podmiotom w ramach procesu grupowego nie budzi wątpliwości. Nie ma bowiem podstaw, by sprawcę czynu uwolnić od odpowiedzialności tylko z tego powodu, że istnieje inna współprzyczyna szkody, za którą jeden ze współpozwanych sprawców nie ponosi odpowiedzialności. Jeżeli do szkody przyczynili się poprzez zaniedbanie wykonywania ustawowych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpowodziowej funkcjonariusze publiczni różnych osób prawnych, a każde z tych zaniedbań stworzyło warunki sprzyjające do przelania wody a następnie rozmycia wału, to trzeba uznać zaistnienie jednego zdarzenia szkodowego. Przy istnieniu bowiem kilku współprzyczyn szkody, gdy ścisłe ich rozdzielenie nie jest możliwe, wystarczające jest wykazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, jaki był wpływ każdego działania i zaniechania na powstanie szkody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 2012 r., II CSK 648/11, LEX nr 1215614).
Dla udzielenia odpowiedzi na skierowane pytania nie ma znaczenia podnoszony zarzut przedawnienia (jako kwestia indywidualnie dotycząca poszczególnych członków grupy) czy też przesądzenie solidarności odpowiedzialności, które będzie przedmiotem dalszego rozpoznania. Odpowiedzialność deliktowa oparta na art. 417 k.c. i art. 4171 k.c., powstaje wówczas, gdy spełnione są łącznie jej trzy ustawowe przesłanki: bezprawność działania lub zaniechania sprawcy, szkoda oraz normalny związek przyczynowy między bezprawnym zachowaniem sprawcy a szkodą.
W pierwszej kolejności konieczne jest jednak ustalenie działania (zaniechania), z którego wynikła szkoda oraz dokonanie oceny bezprawności. Udzielenie odpowiedzi na wskazane zagadnienia przedstawione w pytaniu ma właśnie istotne znaczenie dla oceny bezprawności. Sąd Apelacyjny zaś uznaje, że właśnie ta bezprawność, jako okoliczność wspólna dla członków grupy, stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonym orzeczeniu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono o przedstawieniu wskazanych zagadnień do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c.