Orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt I ACa 1232/13.
Sąd Okręgowy w Opolu I Wydział Cywilny w składzie:
Przewodniczący SSO Katarzyna Sieheń (spr.)
Sędziowie: SSO Izabela Bogusz, SSO Ryszard Kądziela
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. w O. sprawy z powództwa K. K. reprezentanta grupy mieszkańców ulicy (…) i ulicy (…) w K. oraz miejscowości K., w skład której to grupy wchodzą następujące osoby: (…) przeciwko Gminie K. – Prezydentowi Miasta K. i Powiatowi K. – S. K. o ustalenie:
Powód K. K. reprezentant grupy mieszkańców ulicy (…) i ulicy (…) w K. oraz miejscowości K. wystąpił z pozwem przeciwko Gminie K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta K. oraz przeciwko Powiatowi K. reprezentowanemu przez S. K., wnosząc o rozpoznanie w postępowaniu grupowym i ustalenie solidarnej odpowiedzialności pozwanych za szkody wyrządzone grupie poprzez doprowadzenie do zalania ich mienia, w wyniku powodzi na rzece O., w dniach 18 i 19 maja 2010 r. oraz o obciążenie pozwanych kosztami procesu, w tym kosztami wynagrodzenia radcy prawnego. W uzasadnieniu pozwu podniósł, iż w dniach od 18 do 19 maja 2010 r. przez rzekę O., w granicach Powiatu K., przez miejscowości C., L., K. i K. przechodziła fala powodziowa zwiększająca poziom wody w rzece do około 8 m. W pozwie przedstawił okoliczności przechodzenia fali opisane na stronie internetowej Starostwa Powiatowego – (…) Centrum (…) w K. Odwołał się także do wersji opisu okoliczności przechodzenia fali przedstawionej przez poszkodowanych w opracowaniu sporządzonym przez poszkodowanego G. F., zatytułowanym „Zalanie przedmieścia K. oraz przyległych wsi, a także samego miasta w maju 2010 r. Pogłębiona analiza – skutków i przyczyn kataklizmu powodzi”. Twierdził, iż z punktu widzenia poszkodowanych opis zawarty na stronie internetowej jest niezupełny, a w pewnych fragmentach wręcz nieprawdziwy. Nie wskazał, o które rzekomo nieprawdziwe fragmenty chodzi. Nie wyjaśnił w jakiej części opis zawarty na stronie internetowej jest niezupełny. Dalej w swoim uzasadnieniu podniósł następujące zarzuty.
W odniesieniu do tych trzech zarzutów powodowie twierdzili, iż te właśnie działania polegające na zasypaniu przerwy w wale i połączeniu go z nasypem obwodnicy, przy jednoczesnym zamknięciu zapory przeciwpowodziowej i podnoszeniu poziomu obwodnicy, spowodowały utworzenie z K. i części K., w rejonie ulicy (…), zbiornika gromadzącego wodę, wpływającą przez przerwę w wałach w miejscowości L., uniemożliwiając powrót tej wody do koryta rzeki i piętrząc ją do wysokości wałów. Powód powołał się na art. 17 ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, z których to wynika, iż organem właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego jest S., w imieniu którego zadania wykonują (…) Zespoły (…), za którego to działania lub zaniechania odpowiadają jednostki samorządu terytorialnego, które to (…) powołały, a więc Miasto i Gmina K. oraz Starostwo K. K. Jako podstawę prawną odpowiedzialności pozwanych wskazał art. 417 § 1 i 2 k.c.
W piśmie procesowym z 15 stycznia 2012 r. powód podniósł czwarty i ostatni zarzut a mianowicie, iż operat przeciwpowodziowy zarówno Starostwa jak i Gminy był nieaktualny, w związku z czym nie uwzględniał wybudowania wału przeciwpowodziowego pomiędzy miejscowością L. i K., a nowy nieuwzględniony w planach zarządzania kryzysowego stan obwałowań spowodował zwiększenie zagrożenia powodzią mieszkańców. Operaty przeciwpowodziowe Miasta K. i Powiatu K. – (…) nie przewidywały żadnych działań, które mogły być podjęte w celu umożliwienia spiętrzonym na zawalu wodom rzeki O. przedostanie się do koryta rzeki, pomimo iż stan obwałowań, który do takiej sytuacji musiał doprowadzić powstał i istniał na długo przed powodzią, która miała miejsce w maju 2010 r.
W pierwszym piśmie procesowym, w którym pozwana Gmina K. wdała się merytorycznie w spór wniosła o oddalenie powództwa w całości i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 14.400,00 zł. W uzasadnieniu podniosła, iż w odniesieniu do pozwanej nie może mieć zastosowania art. 417 § 1 k.c. albowiem działania lub zaniechania pozwanej w okresie od 18 do 19 maja 2010 r. oraz w okresie przed powodzią nie mogą być uznane za „wykonywanie władzy publicznej” w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. Zwróciła uwagę na lakoniczne uzasadnienie treści pozwu w tym przedmiocie. Pozwana twierdziła, iż nie podejmowała działań i nie dopuściła się zaniechań wynikających z norm prawa materialnego regulujących zakres kompetencji pozwanej we właściwych ustawach, zwracając przy tym uwagę, iż stosownie do art. 417 k.c. nie wina, lecz niezgodne z prawem działanie rodzi odpowiedzialność. W dalszej części uzasadnienia wskazała na fakty, które miały miejsce w okresie od 12 maja do 27 maja 2010 r., w tym przedstawiła jakie zarządzenia i komunikaty pozwana zamieszczała na stronie internetowej oraz ogłaszała w lokalnych mediach. Twierdziła, iż podejmowała wyłącznie działania zgodne z prawem. Pozwana podnosiła, iż nie jest właścicielem ani administratorem szandorów – jest nim (…), a decyzję o zamknięciu szandorów w czasie powodzi podjął Wicewojewoda A. J. Kolejne zarzuty to brak legitymacji procesowej biernej z uwagi na to, iż pozwana nie jest właścicielem wody rzeki O. i do kompetencji pozwanej nie należało i nie należy budowanie – odtwarzanie wałów przeciwpowodziowych wzdłuż rzeki O. na wysokości miejscowości B. i C. W ocenie pozwanej powód nie wykazał również związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem władzy publicznej a szkodą, a w systemie kodeksu cywilnego zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania z którego szkoda wynikła. Podniosła też, iż nie jest dopuszczalne powództwo o ustalenie odpowiedzialności albowiem w sprawie strona powodowa winna wystąpić z roszczeniem o świadczenie, a z matematyczną dokładnością można wskazać wysokość szkody albowiem większość powodów wystąpiła do MOPS w K. oraz Towarzystw (…) z wnioskami o wypłatę zasiłków celowych w kwocie po 100.000,00 zł oraz o odszkodowania i w tym celu zostały wykonane liczne kosztorysy inwestorskie i operaty szacunkowe.
Pozwany Powiat K. również wniósł o oddalenie powództwa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł zarzut braku legitymacji procesowej biernej. Twierdził, iż powód nie wskazał na jakiej podstawie pozywa Powiat oraz na czym polegało niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Powołał się na art. 16 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z której wynika, iż na warunkach określonych w ustawie odszkodowanie przysługuje od właściciela wody lub urządzenia wodnego, a pozwany przymiotu właściciela nie posiada. Podniósł, iż niedopuszczalne jest powództwo o ustalenie albowiem powód może wystąpić z roszczeniem o świadczenie.
W piśmie procesowym z 21 marca 2012 r. pozwana Gmina K. podniosła, iż ostatni operat ochrony przed powodzią dla Gminy K. z 2003 r. nie był aktualizowany do maja 2010 r. albowiem nie wystąpiły zmiany w systemie ochrony przeciwpowodziowej, które ewentualnie wymagałyby zmian operatu.
Sąd ustalił następujący stan faktyczny:
Na terenie Powiatu K. Gmina K. graniczy z Gminami C., B. i R. Obszar ten jest szczególnie zagrożony powodzią. Z całej doliny O. w granicach Polski tylko odcinek R. (…) jest nieobwałowany i jest zalewany przez wielkie wody, począwszy od wezbrań średnich. Najbardziej zagrożone w Powiecie K. (…) są Gminy C. i B. Długotrwałe opady deszczu w dorzeczu górnej O. mogą spowodować katastrofalne zatopienia na obszarze około 60% tych (…). W Gminie C. najbardziej narażone na zalanie w przypadku podniesienia się poziomu wody rzeki O. są miedzy innymi sołectwa K., L., M. Do największych powodzi można zaliczyć powódź z lipca 1903 r. oraz lipca 1997 r. Groźne w skutkach były również powodzie w 1939 r., 1947 r., 1949 r., 1951 r., 1960 r., 1972 r. i 1977 r.
W 2001 r. zaprojektowano budowę wału – zadanie: „K. K. Ulica (…) – Budowa wału”, a w ramach tego zadania budowę zapory szandorowej na ulicy (…) w K. Projekt wykonawczy całej inwestycji został opracowany na zlecenie inwestora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i (…) w O. w oparciu o umowę – zlecenie nr (…) z 15 maja 2001 r. Prezydent Miasta K. decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr UA – (…)-(…) z dnia 5 września 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych Oddział w O. i Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i (…) w O. dla inwestycji polegającej na:
Celem inwestycji pod nazwą „K. K. U. (…) – Budowa wału” była budowa zabezpieczenia przeciwpowodziowego dzielnicy K., aglomeracji K., która to inwestycja polegała między innymi na budowie wału przeciwpowodziowego, a także zamknięcia szandorowego przy ulicy (…). Materiałami wyjściowymi do opracowania projektu była „Koncepcja zabezpieczenia przed powodzią Miasta K. i Gminy R.”, HART, s.c. (…), a także opracowanie (…) W. 1998, „ Generalna strategia ochrony przed powodzią dorzecza górnej i środkowej O. po wielkiej powodzi lipcowej 1997 r.”, nadto miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, operaty wodnoprawne, dokumentacja geologiczna i inne. Zgodnie z projektem wykonawczym zadania „K. K. U. (…) – Budowa Wału” zamknięcie szandorowe na ulicy (…), z wjazdem na wał, miało zapewnić ciągłość ochrony przeciwpowodziowej dzielnicy K., między realizowanym wałem cofkowym wzdłuż lewego brzegu potoku G., poniżej ulicy (…) i wałem objętym zadaniem powyżej tej ulicy w nawiązaniu do ulicy (…) S. miały być umieszczane we wnękach przyczółków w razie niekorzystnej prognozy hydrologicznej, a na czas zamknięcia ulicy przewidziano komunikację pieszą przez wał, za pośrednictwem schodów i chodnika. S. stanowiły sposób zamknięcia przeciwpowodziowego, umożliwiającego sprawne, szybkie i skuteczne zamknięcie dla wody przestrzeni nawet do wysokości 4,8 m, tam gdzie zabezpieczenie typu wały przeciwpowodziowe nie było możliwe.
Wojewoda (…) decyzją nr 81/W/2002 zatwierdził projekt budowlany „K. K. U. (…) – Budowa Wału” i wydał pozwolenie na budowę dla Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i (…) w O. ul. (…). W 2003 r. został opracowany projekt zamienny zamknięcia szandorowego zaakceptowany decyzją z 3 czerwca 2003 r., zmieniającą decyzję z 20 listopada 2001 r., przy czym wprowadzona zmiana dotyczyła jedynie konstrukcji samego zamknięcia, a nie idei rozwiązania projektowego przegrody w ulicy (…) na czas powodzi i z tego względu zmiana została przedstawiona jedynie do uzgodnienia administratorowi drogi tj. Zarządowi Dróg Wojewódzkich w O. Zgodnie z projektem zamiennym wszelkie roboty związane z realizacją zamknięcia na czas powodzi ulicy (…) miały być prowadzone na warunkach określonych decyzją administratora drogi tj. Zarządu Dróg Wojewódzkich w O.
W styczniu 2002 r. opracowany został projekt wykonawczy pod nazwą „K. L. lewostronne obwałowanie rzeki O. w km 86+000 – 94+500”, która to inwestycja była zlokalizowana na terenie Gminy C., obręb L. i K. oraz Gminy K., obręb K. Inwestorem był Wojewódzki Zarząd Melioracji i (…) w O. Dla tego przedsięwzięcia W. Gminy C. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 31 lipca 2001 r. Celem inwestycji była budowa wału przeciwpowodziowego na odcinku K.- L. Objęty projektem odcinek wału miał stanowić kontynuację w górę rzeki od będącego w budowie wału cofkowego potoku G., budowy obwałowania chroniącego lewobrzeżną część Miasta K. oraz tereny Gminy C., w nawiązaniu do planowanego wału cofkowego potoku C. Projektowane rozwiązanie wykorzystywało do ochrony przeciwpowodziowej fragment projektowanej (wówczas w fazie projektu budowlanego) południowej obwodnicy drogowej Miasta i składało się z dwóch odcinków połączonych z obwodnicą: wału A między lewobrzeżnym istniejącym wałem cofkowym potoku G. a projektowaną obwodnicą południową Miasta i wału (…) między planowanym wałem cofkowym potoku C. – przyczółkiem mostu przez rzekę O. w ciągu południowej obwodnicy Miasta. Przedmiotowy projekt zawierał rozwiązania dotyczące uregulowania stosunków wodnych na obszarze międzywała i zawala, w tym urządzenia w korpusie obwałowania służące do przeprowadzania do O. wody z koryta potoku G. i rowów odwadniających w zawalu, w tym śluzę zawałową z przepustami wałowymi. We wrześniu 2005 r. oraz maju 2006 r. zostały opracowane projekty wykonawcze C.-D. budowa lewostronnego wału rzeki O. w km 77+000 – 86+100 w Gminie C. Inwestorem był Wojewódzki Zarząd Melioracji (…) w O. Przedsięwzięcie zostało podzielone przy tym na kilka etapów, inwestycja miała stanowić kontynuację wówczas w większości wybudowanego lewostronnego wału rzeki O. pod nazwą „K.– L. – lewostronne obwałowanie rzeki Ordy w km 66+000 – 94+500”.
W oparciu o „Operat wodnoprawny dla obwałowania przeciwpowodziowego” wykonany w celu oceny warunków hydrologicznych i wpływu przyjętych rozwiązań projektowych na zabezpieczenie terenów w obrębie obwodnicy przed powodzią, który to operat został opracowany w ramach dokumentacji projektowej dla zadania „Budowa południowej obwodnicy Miasta K. wraz z mostem przez rzekę O. w ciągu drogi krajowej nr (…), odcinek B od km 2+460,00 do km 5+933,41”, Wojewoda (…) wydał decyzję w dniu 14 listopada 2007 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na budowę nasypu drogowego pełniącego funkcję lewostronnego obwałowania przeciwpowodziowego rzeki O. od km 3+800 do km 4+145, modernizację lewostronnego obwałowania przeciwpowodziowego rzeki O. od km 2+580 do km 3+270, polegającego na zbudowaniu nasypu drogowego do istniejącego obwałowania po stronie odpowietrznej. Pozwolenie zostało wydane na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Wojewoda (…) w wydanej decyzji ustalił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. następujące warunki i obowiązki:
Decyzją Wojewody (…) nr (…) z 19 grudnia 2007 r. i nr (…) z 16 października 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. pozwolenia na budowę południowej obwodnicy m. K. wraz z mostem przez rzekę O. w ciągu drogi krajowej nr (…) od km 2+460,00 do km 5+933,41 (odcinek B: ul. (…) – ul. (…)), kategoria obiektów: XXV – drogi, XXVI – sieci, XXVII – budowle hydrotechniczne, XXVIII – obiekty mostowe oraz pozwolenie na budowę południowej obwodnicy m. K. wraz z mostem przez rzekę O. w ciągu drogi krajowej nr (…) G. Państwa – G. – P. – K. – U. – P. od km 0+999 do km 5+933,41 – odcinek A od skrzyżowania z drogą krajową nr (…) do skrzyżowania z ul. (…) km 0+999,40 do km 2+460,15 (kategoria obiektu XXV, XXVIII) przy czym decyzją Marszałka Województwa (…) z 6 września 2007 r. zwolniono Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z zakazu rozkopywania wałów wynikających z projektu budowy obwodnicy pod warunkiem przywrócenia stanu technicznego po zakończeniu prac.
Jedynym skutecznym i racjonalnym rozwiązaniem ochrony przed powodzią dla obszaru znajdującego się w dolinie R. (…) jest zakończenie budowy obwałowań i wykonanie zbiornika (…). Zbiornik (…) jest podstawowym obiektem hydrotechnicznym decydującym o możliwości udzielenia ochrony przed powodzią wszystkim miejscowościom usytuowanym w dolinie O. od R. do W. Realizowane od wielu lat przedsięwzięcia, które mają na celu ochronę przed powodzią R., K., O., W. i wielu wsi i mniejszych miejscowości nie zapewniają oczekiwanej ochrony tych miejscowości bez współdziałania z retencją zbiornika (…). W większości przypadków przyjęto racjonalne założenie, że nowo budowane lokalne systemy ochrony przed powodzią powinny być projektowane na stan zagrożenia powodziowego, który będzie po zbudowaniu zbiornika (…). Jest to założenie właściwe nie tylko ze względów ekonomicznych, ale także dlatego, że w większości przypadków wykonanie systemu skutecznej ochrony przed powodzią bez zbiornika (…) nie mieści się w sferze rozwiązań technicznie możliwych do realizacji. Taka sytuacja występuje w przypadku doliny R.
W lutym 2009 r. opracowane zostały w (…) Urzędzie Wojewódzkim w O. założenia do nowelizacji planu operacyjnego ochrony przed powodzią, w ramach kompetencji Wojewody do oceny stanu zabezpieczenia przeciwpowodziowego województwa (…) w D. O. w postaci dokumentu „Raport o zaawansowaniu realizowanych prac i planowanych zadań w zakresie ochrony przeciwpowodziowej województwa (…) D. O.”. Raport został przekazany starostom, prezydentom miast, burmistrzom i wójtom. Z raportu wynikało, iż w węźle Kędzierzyńsko-(…) wybudowano około 15 km wałów, natomiast od granicy z województwem (…) pozostało jeszcze do realizacji około 22 km wałów lewostronnych rzeki O., w tym około 7 km wałów cofkowych na ujściowym odcinku potoku D. i na kanale U. tego potoku. Wykonanie tych obwałowań miało doprowadzić do połączenia obwałowań województwa (…) z wałami województwa (…), co miało być warunkiem ochrony przed powodzią miejscowości między innymi C., L., K., K. oraz innych.
W 2009 r. opracowany został „Plan reagowania kryzysowego Starostwa Powiatowego K.”, a także standardowe procedury operacyjne. Częścią „Planu reagowania kryzysowego Starostwa Powiatowego” był „Plan operacyjny ochrony przed powodzią Powiatu K.-(…)” opracowany we wrześniu 2003 r. Autorem planu był J. N. Plan był aktualizowany na bieżąco w 2004 r., 2005 r., 2007 r. i dwukrotnie w marcu 2010 r. Plan ten stanowił jedno z podstawowych narzędzi S. kędzierzyńsko-(…) oraz (…) Zespołu (…) podczas działań w przypadku wystąpienia powodzi.
W 2009 r. S. Powiatu K.-(…) opracował również dokument w postaci „Analizy zagrożeń Powiatu K.-(…)”, a wcześniej w lipcu 2008 r. wytyczne do gminnych planów reagowania kryzysowego. W oparciu o „Plan reagowania kryzysowego Starostwa Powiatowego K.” z 2009 r., podpisany przez S. Kędzierzyńsko-(…) J. G., zatwierdzony przez Wojewodę (…) R. W. działał w maju 2010 r. (…) Zespół (…), na czele którego stanął J. G., którego zastępcą był J. C. W ramach zespołu działały: Grupa planowania cywilnego, Grupa monitorowania prognoz i analiz, Grupa operacji i organizacji działań, Grupa zabezpieczenia logistycznego, Grupa opieki zdrowotnej i pomocy socjalno-bytowej. Przy (…) Zespole (…) działało (…) Centrum (…), pełniące funkcję ośrodka dyspozycyjno-informacyjnego (…). Zajmowało się informowaniem, ostrzeganiem i alarmowaniem, zgodnie z operacyjnym planem ochrony przed powodzią Powiatu K.-(…). Na terenie powiatu, w gminach zagrożonych powodzią działały Gminne Zespoły (…). W miejscowości K. w oparciu o „Plan reagowania kryzysowego Gminy K.” z kwietnia 2009 r. podpisany przez Prezydenta Miasta K. W. F., zatwierdzony przez S. Powiatu K.-(…) zadania zarządzania kryzysowego podczas powodzi w maju 2010 r. wykonywali: Zastępcy Prezydenta Miasta B. Ł. i P. G., Sekretarz Miasta K. K. i Kierownik Wydziału Reagowania Kryzysowego A. L., a także szereg innych osób.
W roku 2003 opracowano „Operacyjny plan ochrony przed powodzią miasta K.” zatwierdzony przez Prezydenta Miasta W. F., który to plan stanowił jedno z podstawowym narzędzi Prezydenta Miasta oraz Gminnego Zespołu (…) podczas działań w czasie zagrożenia powodziowego i powodzi. Integralna częścią planu był „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy K.” opracowany w 2003 r. przez K. K. W wykazie urządzeń i budowli na poszczególnych odcinkach obrony ujęto szandory ze wskazaniem, iż zamknięcie przejazdu następuje przy stanie wodowskazowym 800 cm w K. Nowy „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy K.” opracowany został w styczniu 2012 r. „Operacyjny plan ochrony przed powodzią Miasta K.” z 2003 r. był aktualizowany w maju 2004 r., czerwcu 2005 r., wrześniu 2006 r. oraz październiku 2007 r. Na terenie Gminy C. zadania zarządzania kryzysowego wykonywał wójt gminy C., działający w oparciu o „Plan zarządzania kryzysowego Gminy C.” z 2009 r. zatwierdzony przez S. Powiatu K. (…). W R. działaniami kierował wójt gminy R., działający w oparciu o „Plan zarządzania kryzysowego Gminy R.” z 2009 r. podpisany przez wójta gminy i zatwierdzony przez S. Powiatu K.-(…), a na terenie Gminy B. w oparciu o gminny plan zarządzania kryzysowego wójt gminy B.
W dniach od 18 do 19 maja 2010 r. w granicach Powiatu K.-(…) przez miejscowości C., L., K. i K. przechodziła fala powodziowa zwiększająca poziom wody w rzece do około 8 m. Na terenie Powiatu już od 16 maja obowiązywało pogotowie przeciwpowodziowe.
W maju 2010 r. trwała budowa południowej obwodnicy K. W związku z budową południowej obwodnicy K. w wale przeciwpowodziowym powstała przerwa techniczna o szerokości około 20 m, przy nowo budowanym moście na O., będącym częścią obwodnicy. W budowanych wałach przeciwpowodziowych we wsi L. występowała w tym czasie przerwa długości około 200 m, zrobiona kilka lat wcześniej w czasie budowy wałów wzdłuż O.
W dniu 17 maja 2010 r. o godzinie 15.00 przedsiębiorstwo (…) w K. rozpoczęło zasypywanie przerwy technicznej na lewobrzeżnym wale przeciwpowodziowym rzeki O. na styku z nowo budowanym mostem. Tempo prac było duże, gdyż zbliżał się czas przejścia kulminacyjnej fali powodziowej. S. Powiatu K.-(…) w dniu 17 maja 2010 r. wydał zarządzenie nr (…) w sprawie ogłoszenia od godziny 15.00 alarmu przeciwpowodziowego dla (…) K., B., C., R. Około godziny 16.00 Wojewoda (…) R. W. wydał rozporządzenie nr 1/P z 17 maja 2010 r. w sprawie ogłoszenia alarmu przeciwpowodziowego od godziny 16.00 dnia 17 maja 2010 r. na terenie Powiatu K. O godzinie 17.00 dnia 17 maja 2010 r. odbyło się pierwsze posiedzenie Zespołu (…), na którym to omawiane były między innymi kwestie związane z postawieniem szandorów. Nadto wójt gminy C. – A. P. – poinformował, że o godzinie 11.00 zarządził alarm przeciwpowodziowy na terenie Gminy oraz o tym, że z powodu przerwy w obwałowaniu O. na wysokości L., przy poziomie wodowskazu w M. powyżej 800 cm woda przelewa się przez wały i możliwa jest wyłącznie akcja ratownicza, a nie zapobiegawcza. W dniu 18 maja 2010 r. na posiedzeniu Gminnego Zespołu (…) w Urzędzie Miasta K., któremu przewodniczyła Wiceprezydent B. Ł., podjęto decyzję o przywiezieniu szandorów oraz ewakuacji mieszkańców ulic (…).
W dniu 18 maja 2010 r. kończono zasypywanie przerwy technicznej w wale przy nowo budowanej obwodnicy. Zaskoczeniem było nadejście wody nie od strony O., ale od strony K. Woda piętrząc się w rozlewisku w miejscu, w którym zasypano przerwę techniczną przelewała się przez wał i wskutek różnicy poziomów przelewała się od strony rozlewiska do O. W dniu 18 maja 2010 r. o godzinie 12.00 odbyło się posiedzenie Zespołu (…), podczas którego to starosta Powiatu K.-(…) zwrócił uwagę, iż pomimo wyraźnych instrukcji droga K.-K. wciąż nie jest zamknięta szandorem, zalecając niezwłoczne uczynienie tego, nie później niż do godziny 13.30. Polecił również sprawdzenie i natychmiastowe zabezpieczenie newralgicznego punktu na nowo budowanej obwodnicy, gdzie występuje miejsce o znacznym obniżeniu terenu w kierunku R., co mogłoby zagrozić K., gdyby woda przedostała się tamtędy. Starosta Powiatu K.-(…) poinformował Wiceprezydenta Miasta K. – B. Ł.– iż zamknięcie szandorów na ulicy (…) ma nastąpić z chwilą zalania K., gdy będzie już widać wodę. S. zostały założone do połowy (w dniu 19 maja po pojawieniu się wody w K. dostawiono całość) przez strażaków na bezpośrednie polecenie A. L. około godziny 15.30, gdy woda dochodziła do mostku oddalonego 20 m od wiaduktu. W godzinach pomiędzy 14.00 a 15.00 wodowskaz w K. przekraczał 700 cm. S. zostały założone w ostatnim możliwym momencie. O godzinie 18.00 w dniu 18 maja 2010 r. odbyło się kolejne posiedzenie Zespołu (…). W nocy z 18 na 19 maja 2010 r. na obniżeniu drogi nr (…) na odcinku około 200 m, pomiędzy rondem a R. strażacy z KP (…) K., OSP oraz ochotnicy układali worki z piaskiem. Mimo to woda przelewała się przez zabezpieczenie w kierunku K. W dniu 19 maja 2010 r. w godzinach rannych na miejsce obniżenia terenu na drodze nr (…) przyjechał S. Zapadła decyzja o użyciu ciężkiego sprzętu i około 9.00 zaczęły przyjeżdżać wywrotki, które przywoziły ziemię i gruz. Budowa umocnienia trwała do godzin nocnych. O godzinie 18.00 w dniu 19 maja 2010 r. odbyło się posiedzenie Zespołu (…). Na posiedzeniu tym poinformowano, iż najtrudniejsza sytuacja panuje w K., gdzie budowano wał zabezpieczający K. od strony R. przy użyciu ciężkiego sprzętu. Starosta poinformował o ewakuacji szpitala w K. i ważnych instytucji publicznych, a także o zabezpieczeniu mostu na nowo budowanej obwodnicy. W dniu 19 maja wystąpiła kulminacja fali powodziowej na O. – na wodowskazie K. odnotowano 805 cm. W dniu 20 maja 2010 r. około godziny 11.00 przekopywano w rejonie K. wał oddzielający rozlewisko w rejonie K. oraz ulicy (…) i ulicy (…) od strony O., aby umożliwić zejście wody z rozlewiska do O. Konieczność wykonania przekopów na odcinku starych wałów pomiędzy szandorami a nowym mostem w obwodnicy wynikała z potrzeby odprowadzenia wody z terenów zalanych do O., bowiem w tym czasie poziom wody był niższy od poziomu terenów zalanych, a przekopanie wałów umożliwiło szybszy odpływ wody z rozlewiska przy ulicy (…). W dniu 20 maja 2010 r. o godzinie 13.00 odbyło się posiedzenie Zespołu (…). W dniach 21, 24 i 26 maja odbywały się dalsze posiedzenia, na których w związku z opadaniem poziomu wody omawiano sprawy związane z obawą nadejścia drugiej fali powodziowej oraz z usuwaniem skutków powodzi. W dniach 26 maja 2010 r. i 27 maja 2010 r. Wojewoda (…) i S. Powiatu K.-(…) odwołali alarmy przeciwpowodziowe na terenie Powiatu oraz poszczególnych (…).
Nie istniał nigdy plan utworzenia polderu zalewowego na terenie K., L., D. i innych miejscowości. Przeczy tej tezie, niezależnie od dokumentów, przede wszystkim brak planowanego wprowadzenia wezbranych wód O. na teren rzekomego polderu przez jakąś budowlę (przelew, jaz wlotowy czy inną) – w przypadku planowania takiego polderu tego typu budowle musiałyby istnieć. Gdyby tak było, z punktu widzenia logiki inżynierskiej musiałaby być urządzona, bądź przynajmniej przewidywana, jakaś budowla dla kontrolowanego wprowadzania wód z wezbranej O. na przewidziane do zalania tereny (jak np. przelew na polder w lewobrzeżnym obwałowaniu kanału U. w O.). O nieistnieniu planu utworzenia polderu zalewowego świadczy również realizacja obwałowań O., niedokończona w 2010 r. i realizacja kontrolowanego odprowadzenia wód potoku C. w L. Nie ma również żadnych śladów decyzji, planów ani nawet rozważań w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy.
Ustawienie szandorów między przyczółkami w wale na ulicy (…) było naturalną konsekwencją ich zaprojektowania i wykonania jako elementu wału. Nie miało na celu spiętrzenia wody w K., ale ratowanie K. przed wodą, która już wlała się przez przerwę w wale w L. Alternatywą było zalanie K. wraz z „Osiedlem (…)” bez możliwości uniknięcia zalania K. Gdyby nie postawiono szandorów i dopuszczono do zalania Miasta K., poziom wody w K. byłby niższy o 3-5 cm. Można powiedzieć, iż obniżenie tego poziomu byłoby niezauważalne. Nie istniała alternatywa typu K. albo K. i inne. Była alternatywa ratowania tego co możliwe, tj. K., albo zalanie K. i być może obniżenie wody w K. o kilka centymetrów. Wał w K. między obwodnicą a S. wraz z przyczółkami dla zamknięć szandorowych stanowi dodatkowe zabezpieczenie Miasta i jego infrastruktury, która służy przecież całemu Powiatowi. To dodatkowe zabezpieczenie w postaci wału jest zabezpieczeniem przed wodami, które mogą się pojawić w przypadku awarii zasadniczego sytemu czyli wału, a w maju 2010 r. do takich awaryjnych sytuacji można było zaliczyć brak wałów w ujściu C. w L. oraz 12 km w rejonie miejscowości M. oraz w przypadku dopływu zwiększonych ilości wody potokami G. czy L., w wyniku gwałtownych opadów w czasie gdy wyloty tych cieków do O. muszą być zamknięte z powodu wysokich stanów w rzece. W maju 2010 r. ogrom wezbrania O. skutkował wdarciem się wód O. przez przerwy w wałach w L. oraz powyżej (w miejscu gdzie brak było 12 km wału) w ilości znacznie przekraczającej wody w ww. ciekach. Dołączyły się również wody z potoków.
Przepływ kulminacyjny w M. był 1950 m3/s a w K. 1870 m3/s. Obrona K. poprzez postawienie szandorów była właśnie minimalizowaniem strat – solidarność typu: skoro zalewa K. to niech i K. zaleje, byłaby nieuzasadniona. Pomimo, iż operat z 2003 r. przewidywał zamknięcie przejazdu szandorami przy wodowskazowych 800 cm w K. zasadne było znacznie wcześniejsze ustawienie szandorów i rozsądna była interpretacja, iż należy je postawić w momencie gdy pojawi się woda od strony K. Operat z 2003 r. pozostawia zresztą możliwość interpretacji stosownie do sytuacji. Operat z 2003 r. winien przewidywać zamknięcie szandorami już w momencie pojawienia się wody od strony ulicy (…) bez potrzeby wiązania momentu podjęcia decyzji wyłącznie z poziomem wody w O. Nasyp obwodnicy K. nie pełni żadnej funkcji przeciwpowodziowej i nie może piętrzyć wody, mosty nad G. i L. mają wymiary w świetle zapewniające niemal nieograniczoną przepustowość (w skali możliwych przepływów w tych ciekach). Fragment nasypu został co prawda wykorzystany do zakończenia wału chroniącego K., lecz na tej samej zasadzie co lokalne wzniesienie terenu (gdyby było) i może piętrzyć wodę G. już za mostem (czyli niejako od tyłu). A zatem nie istniała konieczność aktualizacji operatu przeciwpowodziowego. Operat uwzględnia wybudowanie wału o rzędnej korony 173,70 m.n.p.m. z zamknięciem szandorowym w ulicy (…) i zasuwami w przepuście G. przez ten wał. Miejscowe władze nie miały możliwości ani potrzeby działań przeciwpowodziowych w związku z budową obwodnicy. Kawałek nasypu obwodnicy nie jest budowlą sensu stricte hydrotechniczną. W obwodnicy są mosty nad G. i L. Światło tych mostów jest na tyle duże, że nie powoduje to piętrzenia wody i nie stanowi przeszkody w przypadku powodzi. Jest prawdopodobne, że pozostawienie roboczej przerwy w wale lewobrzeżnym O. przy nasypie obwodnicy K. skutkowałoby niższym poziomem wody, która zalała K., ale tezę tę można sformułować obecnie, tj. po fakcie. Decyzja taka podjęta w okresie akcji powodziowej byłaby ryzykowna a efekty takiej decyzji niegwarantowane. Tego rodzaju decyzja byłaby natomiast sprzeczna z zasadami ochrony przeciwpowodziowej oraz obowiązującymi instrukcjami. Wał przeciwpowodziowy nie powinien mieć przerw (jak koło samochodu dziury). Z punktu widzenia zasad ochrony przeciwpowodziowej, wszelkich operatów i instrukcji wał powinien być ciągły. W tamtym czasie nie można było wykluczyć wyższych poziomów w O. a mniejszych wody, która dostała się przez przerwy w wałach, czyli sytuacji odwrotnej tj. zalania K. od O. a nie od L. Prawdopodobna była również wersja, że woda z zawala wylewałaby się do O. przez przerwę w nasypie obwodnicy i zalew w K. byłby o kilkadziesiąt centymetrów niższy, ale zawsze byłby. Nie można było wykluczyć również awarii przyczółka mostu na O. Woda z doliny O. aby wypłynąć przez wyżej wymienioną przerwę w wale w ilości zauważalnej w K. musiałaby spiętrzyć się co najmniej metr ponad wodę w O. (woda aby płynąć musi mieć przecież różnice poziomów), czyli zalanie K. i innych miejscowości w górę rzeki byłoby nieuchronne. W sytuacji powodzi oraz klęsk żywiołowych zdarza się, że osoba prowadząca akcję staje przed dylematem czy dla uniknięcia lub minimalizowania strat podejmować decyzje wbrew zasadom i instrukcjom narażając się na odpowiedzialność karną. Trudność oceny polega też na tym, że analizy dokonuje się po fakcie, a decyzje podejmowane w trakcie oparte są na niegwarantowanych prognozach i w oparciu o niewiadomy rozwój zdarzeń. Przerwanie wału w miejscu tzw. przerwy technicznej, która wcześniej została na szybko zasypana, doprowadziło do szybszego odprowadzenia wody z terenów zalanych a władze miasta dokonały przekopu wału w dodatkowych dwóch miejscach w celu odprowadzenia wody z terenów zalanych (miało to miejsce następnego dnia). Nie istniały podstawy do podjęcia takiej decyzji wcześniej albowiem istniało ryzyko pojawienia się drugiej fali powodziowej, a przekopanie wału przed wykluczeniem takiego ryzyka nie mieści się w granicach reguł ostrożności przyjętych na wypadek powodzi i jest działaniem nieprofesjonalnym, narażającym na niebezpieczeństwo zalewu w wyniku możliwej drugiej fali.
Szkody powodziowe w L., K., „Osiedlu (…)” w K. i innych miejscowościach były konsekwencją wystąpienia katastrofalnych przepływów w O., których istniejące do 2010 r. obwałowania nie były w stanie powstrzymać, jak i dopływu wód z doliny za obwałowaniem. Nie można również z całą pewnością stwierdzić, że gdyby te obwałowania były całkowicie uformowane przed 2010 r., to nie byłoby szkód na terenach przez nie chronionych. Opisane zdarzenia miały charakter naturalnego kataklizmu, któremu działania podejmowane przez Powiatowy i Gminny Zespół (…) w K. nie były w stanie zapobiec. Brak aktualizacji operatu z 2003 r. nie miał wpływu na prawidłowość i optymalizację podejmowanych w czasie powodzi decyzji. „Operat ochrony przed powodzią Gminy K.” opracowany w 2012 r. jest bardziej szczegółowy w zakresie informacji hydrologicznych, co daje lepsze podstawy do interpretacji zjawisk. W operacie ujęto wykonane już obwałowania za śluzą wałową w C. i inne aktualizacje. Operat ten również zaleca montaż szandorów już przy stanie 600 cm w K. Zawiera stwierdzenia, że przy przekroczeniu stanów wody różnych dla poszczególnych odcinków obrony, obrona ta będzie niemożliwa, a pompowanie wód G. i L. bezcelowe.
Działania podejmowane przez strażaków w kierunku podnoszenia poziomu drogi nr (…) za rondem w kierunku R. miały na celu ochronę „Osiedla (…)”, zresztą jak pokazały późniejsze fakty, ochronę nieskuteczną. Jeśli chodzi o podwyższanie poziomu drogi przy rondzie, to alternatywą dla tych działań była możliwość wysadzenia lub przerwania wału w innym miejscu, jednakże nie sposób stwierdzić, czy decyzja w tym zakresie nie byłaby przedwczesna. Decyzja byłaby zbyt ryzykowna. Przy ocenie prawidłowości akcji powodziowej oraz ustalenia reguł ostrożności postępowania w czasie akcji powodziowej należy mieć na względzie żywiołowość, ferwor i dynamiczny rozwój zdarzeń. Łatwość dokonywania ocen po fakcie nie może determinować skali ocen ryzyka podejmowanego w czasie trwania akcji przeciwpowodziowej. Podczas akcji przeciwpowodziowej powinny być rozważane wszystkie hipotetyczne opcje dotyczące podejmowanych decyzji. Taką opcją było podjęcie ryzyka przerwania wału w momencie wykluczenia ryzyka drugiej fali powodziowej. W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie istnieją przesłanki do stwierdzenia braku profesjonalizmu, popełnienia błędów ani niewłaściwego przygotowania władz do działań w przypadku powodzi jak również niewłaściwych działań w maju 2010 r. Reguły ostrożności w związku z niebezpieczeństwem zalewu M. K. falą powodziową w maju 2010 r. nakazywały przygotować się na najgorsze, organizować sztaby i zespoły, ewakuować ludność, organizować pomoc ratowników i pomoc medyczną, przygotować szandory oraz pompy, amfibie – co miało miejsce. Obowiązujące w tym zakresie reguły ostrożności wynikały z planów i operatów przeciwpowodziowych, ale przede wszystkim należało liczyć na kompetencje i rozsądek władz, gdyż nawet operaty przeciwpowodziowe nie są w stanie przewidzieć wszystkich ekstremalnych sytuacji.
W świetle zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów ewidentne jest, że po doświadczeniach powodzi w przeszłości, a szczególnie po 1997 r. miejscowe władze są dobrze przygotowane na okoliczność powodzi, mają przygotowane analizy, plany, operaty przeciwpowodziowe, instrukcje, mapy, zorganizowane są gminne komitety przeciwpowodziowe, Miejski Wydział Zarządzania Kryzysowego, Zespół (…), przeprowadza się analizy i ćwiczenia. W świetle prognoz wydawanych przez (…) zagrożenie było bardzo realne i zweryfikowane przez rzeczywisty przebieg zdarzeń. W sytuacji zagrożenia wdarcia się wód wezbraniowych w dolinę O. nie możliwe były jakiekolwiek przeciwdziałania a jedyne możliwe to ostrzeganie, przygotowanie i przeprowadzanie ewakuacji, obrona miasta K. przez postawienie szandorów w ulicy (…) i próba podwyższenia drogi nr (…).
W dniu 30 czerwca 2010 r. w imieniu mieszkańców miejscowości K., Gminy C. oraz części K. zamieszkałych przy ulicy (…) pełnomocnik złożył do Prokuratury Okręgowej w O. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa na ich szkodę, w wyniku nieprawidłowo prowadzonych działań, mających na celu minimalizowanie skutków przejścia przez Powiat K.-(…) fali powodziowej na rzece O., w dniach od 18 do 19 maja 2010 r., wyczerpującego znamiona czynu opisanego w art. 163 § 2 k.k. W uzasadnieniu zawiadomienia podniósł, iż podczas przechodzenia fali powodziowej przez miejscowość L. znajdującą się – z punktu widzenia biegu rzeki O. – przed miejscowością K., woda wydostała się przez przerwę w wałach przeciwpowodziowych z koryta rzeki i zaczęła zalewać najpierw miejscowości L. i K. Dalej twierdził, iż wały powodziowe wzdłuż lewego brzegu rzeki O., na którym leży miejscowość K., oprócz przerwy w miejscowości L., ciągną się i łączą i z nasypem, po którym biegnie jezdnia nowo budowanej obwodnicy Miasta K. i w dniach od 18 do 19 maja wały te w miejscu, w którym łączyły się z nasypem obwodnicy zostały przerwane w związku z prowadzonymi na obwodnicy pracami związanymi z budową mostu na rzece O. W ostatnich godzinach przez nadejściem fali przerwa ta została zasypana i umocniona. Zamknięto również zaporę przeciwpowodziową na wale przeciwpowodziowym w miejscu przecinającym ulicę (…). Działania te polegające na zasypaniu przerwy w wale przeciwpowodziowym i połączeniu go z nasypem obwodnicy przy jednoczesnym zamknięciu zapory przeciwpowodziowej i przy uwzględnieniu specyficznego ukształtowania terenu, spowodowały utworzenie w miejscowości K. oraz z części K. w rejonie ulic (…) zbiornika gromadzącego wodę, wpływającą przez przerwę w wałach w miejscowości L., uniemożliwiając powrót tej wody do koryta rzeki i piętrząc ją do wysokości wałów. Sytuację pogorszyły kolejne działania podejmowane na dalszym odcinku obwodnicy w kierunku drogi krajowej nr (…) (rondo między K. i R.), polegające na budowaniu z gruzu i worków z piaskiem, mające uniemożliwić przedostanie się wody do K. Zdaniem składającego zawiadomienie o przestępstwie podejmowane działania były całkowicie bezmyślne i nieprofesjonalne, bez wiedzy o ukształtowaniu terenu i możliwych kierunkach tworzenia zalewu. Domagał się ustalenia czy S. oraz inne jednostki należycie wykonały obowiązki nałożone przez ustawę o zarządzaniu kryzysowym.
Postanowieniem Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Okręgowej w O. z dnia 28 maja 2012 r. umorzono śledztwo w sprawie nieumyślnego niedopełnienia obowiązków przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej w okresie od dnia 18 maja do 19 maja 2010 r., przez co nieumyślnie sprowadzono zdarzenie zagrażające mieniu w wielkich rozmiarach w postaci zalewu miejscowości C., L., K., K., w tym osiedla (…) w K. przez rzekę O., działając na szkodę interesu publicznego oraz prywatnego, wyrządzając istotną szkodę mieszkańcom zalanych terenów, tj. o czyn z art. 231 § 3 k.k. i art. 163 § 2 k.k. z związku z art. 11 § 2 k.k., z uwagi na to, że czyn ten nie zawierał znamion przestępstwa. Postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z 20 września 2012 r. wydanym na skutek zażalenia pełnomocnika pokrzywdzonego G. F. na postanowienie z 28 maja 2012 r. utrzymano w mocy to postanowienie.
Sąd zważył co następuje:
Zdaniem Sądu powództwo nie zasługuje na uwzględnienie. Dochodząc roszczenia powód powoływał się na art. 417 § 1 i 2 k.c. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. To doniosłe unormowanie legło u podstaw nowelizacji kodeksu cywilnego w zakresie reguł odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną władczym działaniem władz publicznych. Impulsem do zmiany przepisów stał się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. (SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256), uznający, że art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, a art. 417 k.c. jest zgodny z Konstytucją RP, ale przy częściowo odmiennym jego rozumieniu od dotychczas przyjmowanego. Nowelizacja dokonała się ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i weszła w życie 1 września 2004 r., wprowadzając nowe przepisy art. 417-421 k.c. Przepis art. 417 k.c. przewiduje odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, zdefiniowanym jako „niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”. Stanowi więc on ogólną podstawę odpowiedzialności władz publicznych za ich władcze działania, która nie znajduje zastosowania lub znajduje ograniczone zastosowanie tylko wówczas, gdy ustawodawca odrębnym unormowaniem określa konsekwencje niektórych działań organów władz publicznych. Szczególne znaczenie mają unormowania zawarte w art. 4171 § 1-3 k.c., które jako dodatkową przesłankę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych wprowadzają obowiązek uprzedniego stwierdzenia niezgodności z prawem działania władz publicznych. Rodzi to dwojakie konsekwencje. Po pierwsze, komentowany przepis dotyczy wyłącznie skutków funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w sferze określanej mianem imperium, a więc działań lub zaniechań polegających na wykonywaniu funkcji władczych tj. realizacji zadań władzy publicznej. Nie chodzi zatem o konsekwencje zachowań tych podmiotów w sferze gospodarczej. Do działań władczych nie zalicza się także usług użyteczności publicznej, wykonywanych przez administrację państwową lub samorządową, często przekazywanych odrębnym osobom prawnym. W przypadku szkód wyrządzonych przez organy państwowe lub jednostki samorządu terytorialnego poza sferą imperium, nie odpowiadają one na podstawie art. 417 k.c., lecz na ogólnych zasadach prawa cywilnego (art. 416, 427, 433-436 k.c.), co gwarantuje równą dla wszystkich podmiotów ochronę prawną, zgodnie z ogólnymi zasadami prawa cywilnego. Po drugie, sformułowania „przy wykonywaniu” używa ustawodawca dla określenia funkcjonalnego związku między wywołaniem szkody a powierzeniem komuś pewnej czynności do wykonania. W przepisie art. 417 k.c. chodzi o oznaczenie zakresu czynności faktycznych i prawnych, które pozostają w ścisłym, funkcjonalnym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ustawodawca stanowi, że władze publiczne ponoszą odpowiedzialność za swoje zachowania, jeżeli są one „niezgodne z prawem”. Przepis ten utożsamia „prawo” z normami prawnymi zakodowanymi w konstytucyjnie określonych źródłach prawa (art. 87-94 Konstytucji RP), a niezgodność określa jako „zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej”. Tak rozumianą bezprawność należy ustalić, rekonstruując normy prawne, regulujące stosunek publicznoprawny, które organ naruszył swoim działaniem lub zaniechaniem. Jeżeli jednak obowiązujące przepisy prawne zawierać będą odesłania do norm pozaprawnych (np. zasad współżycia społecznego, dobrych obyczajów, etycznych standardów wykonywania zawodu), wówczas znajdą one zastosowanie przy kwalifikacji zachowań władzy publicznej jako niezgodnych z prawem. Dla określenia odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych, obok zdarzenia sprawczego, konieczne jest ustalenie pozostałych przesłanek odpowiedzialności deliktowej, a więc szkody i związku przyczynowego. Przepis art. 417 k.c. nie zawiera w tej kwestii żadnej regulacji, a tym samym znajdą zastosowanie ogólne reguły dotyczące kompensaty szkody oraz koncepcji związku przyczynowego. Przy określeniu zasady odpowiedzialności podstawowe znaczenie ma treść art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą odpowiedzialność za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej nie wymaga zawinienia sprawcy szkody. Tę regułę przejął przepis art. 417 k.c., który również uniezależnia od winy władz publicznych przypisanie im obowiązku naprawienia szkody. W piśmiennictwie, przypisanie odpowiedzialności za sam skutek bezprawnego zachowania, a więc niezależnie od oceny strony podmiotowej, określane jest mianem odpowiedzialności na zasadzie ryzyka (przez autorów szerzej definiujących tę zasadę odpowiedzialności) albo odpowiedzialności na zasadzie bezprawności.
W kontekście tego, co powiedziano wyżej, nie budzi wątpliwości, wbrew stanowisku pozwanej Gminy K., iż wszelkie działania podejmowane zarówno przez organy administracji rządowej jak i też jednostki samorządu terytorialnego, w związku z powodzią w maju 2010 r., były działaniami z zakresu wykonywania władzy publicznej (były to działania zarówno wynikające z ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ustawy prawo wodne, ustaw o samorządach terytorialnych, ustawy o stanie klęski żywiołowej, jak i też całego szeregu aktów wykonawczych), a co za tym idzie zastosowanie będzie miał art. 417 k.c. Wystarczy zacytować art. 2 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. zgodnie z którym to „zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej, będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej”. W kontekście krótkiego teoretycznego wykładu poczynionego na wstępie rozważań, dziwić może też stanowisko pełnomocnika powodów zaprezentowane w ostatnim słowie tuż przed zamknięciem rozprawy, w którym to powoływał się na element winy. Jak podkreślono wyżej, nie wina a bezprawność jest istotą odpowiedzialności z art. 417 k.c. Tymczasem odwołując się do tej podstawy prawnej odpowiedzialności powód nie wskazał nawet jednym zdaniem, jakie przepisy prawa pozwani naruszyli. A przecież istnieje cały szereg aktów prawnych regulujących działania władzy publicznej, tak w zakresie ochrony przed powodzią, jak i też regulujących postępowanie oraz kompetencje poszczególnych organów władzy publicznej w sytuacji tego typu zagrożenia. Takimi aktami prawnymi są chociażby ustawy zacytowane wyżej i akty wykonawcze do nich. Zauważyć należy, iż konstruując pozew powodowie wzorowali się na zawiadomieniu o przestępstwie, które legło u podstaw wszczęcia śledztwa w sprawie VI Ds. 1/11 przez Prokuraturę Okręgową w O. Obydwa dokumenty są niemalże identyczne w treści. Tymczasem postępowanie cywilne, w przeciwieństwie do postępowania karnego, gdzie organy ścigania mają obowiązek badania sprawy z urzędu i zbierania dowodów, charakteryzuje się tym, iż Sąd rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów podnoszonych przez strony.
Powód ograniczył się do przestawienia kilku zarzutów. Zarzut pierwszy sprowadzał się do twierdzenia, iż zamknięto zaporę przeciwpowodziową tzw. szandor w wale przeciwpowodziowym przecinającym ulicę (…). Zarzut drugi tej treści, iż wały przeciwpowodziowe wzdłuż lewego brzegu rzeki O., łączące się z nasypem nowo budowanej obwodnicy miasta K. w miejscu tego połączenia, zostały przerwane w związku z prowadzonymi na obwodnicy pracami i błędne były działania polegające na zasypaniu i umocnieniu tej przerwy w ostatniej godzinie przed nadejściem fali. Zarzut trzeci podnoszony przez powoda to ten, iż na odcinku obwodnicy w kierunku drogi krajowej nr (…) podnoszono za pomocą gruzu i worków z piaskiem poziom obwodnicy, w celu uniemożliwienia przedostania się wody do K. W odniesieniu do tych trzech zarzutów powodowie twierdzili, iż te właśnie działania polegające na zasypaniu przerwy w wale i połączeniu go z nasypem obwodnicy, przy jednoczesnym zamknięciu zaporą przeciwpowodziową i podnoszeniu poziomu obwodnicy, spowodowały utworzenie z K. i części K., w rejonie ulicy (…), zbiornika gromadzącego wodę, wpływającą przez przerwę w wałach w miejscowości L., uniemożliwiając powrót tej wody do koryta rzeki i piętrząc ją do wysokości wałów. Kolejny i ostatni zarzut zawarty w dalszych pismach procesowych to ten, iż brak było aktualnego operatu przeciwpowodziowego, gdyż operat opracowany w 2003 r. do roku 2010 nie był aktualizowany. W żadnym piśmie procesowym złożonym przez powodów nie doszło do wyartykułowania jakichkolwiek zarzutów związanych z niewłaściwym zabezpieczeniem hydrologicznym Powiatu. Choć tak naprawdę pytania postawione w dołączonym do pozwu opracowaniu G. F. „Zalanie przedmieścia (…)” (np. pytanie kto zdecydował aby budować tak dziwny system hydrotechniczny, ile zakosztowała budowa tego sytemu, który zamiast chronić naraża na niebezpieczeństwo, kto zapłacił za projekt sytemu hydrotechnicznego?) wskazują na to, że pozew był wyrazem rozgoryczenia mieszkańców po przegranej batalii z władzami w 2000 r. (powodowie zobrazowali to w postaci artykułów prasowych dołączonych do pozwu), które to rozgoryczenie zostało spotęgowane faktami, jakie nastąpiły po roku 2010. Faktem natomiast jest, iż przedmiotowe okoliczności nie były objęte zarzutami powodów w niniejszej sprawie. Dopiero na zakończenie postępowania, po oddaleniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, pełnomocnik powodów wnosząc zastrzeżenia w związku z oddaleniem tego wniosku zwrócił uwagę, iż „opinia w postępowaniu cywilnym miała mieć szerszy zasięg aniżeli opinia wydana w postępowaniu karnym, a to z tego względu, że odwoływała się również do zaniechania działań, do których było zobowiązane Starostwo i Gmina K., w okresie przed powodzią z 2010 r., a które na tę powódź miało duży wpływ. Biegły w głównej opinii nie zajmował się tym tematem, dlatego, że prokurator zakreślił tezę dowodową jedynie w zakresie działań do których zobowiązane było Powiatowe i Gminne Centrum (…) w okresie od 18 maja do 26 maja 2010 r. W postępowaniu cywilnym chodziło o sprawdzenie, czy w ciągu całego okresu od 1997 r. do 2010 r. Starostwo i Gmina wykonywały wszystkie czynności do których były zobowiązane wg ustawy o zarządzaniu kryzysowym, żeby należycie zabezpieczyć teren powiatu K. przed powodzią, która nastąpiła w 2010 r. Chodziło o zatwierdzenie i dopuszczenie do takich inwestycji jak budowa wałów L.-K., wału poprzecznego, tworzenie granic rozlewiska wiedząc o tym, że w górnej O. jest przerwa w wale, która może doprowadzić do zalewu i do spiętrzenia wody w granicach K. i części K. Chodziło o to, czy chociażby wydanie pozwolenia na budowę wału K., wału L.-K., wobec obowiązku dbałości o zabezpieczenie powodziowe Powiatu K. było wydane z należytym rozpoznaniem obowiązku w zakresie ochrony przeciwpowodziowej” (na marginesie Sąd zauważa, iż ustawa o zarządzaniu kryzysowym nie reguluje tego typu czynności odnoszących się do okresu o jakim mówił pełnomocnik). Pozostaje otwarte pytanie jak traktować tego typu wypowiedź zawierającą tak naprawdę zarzuty, które nigdy wcześniej się nie pojawiły w żadnym piśmie procesowym ani też nie zostały wypowiedziane na rozprawie. Niewątpliwie natomiast procedura postępowania cywilnego odróżnia dwa pojęcia – pierwsze to zarzut, a kolejne to dowody na poparcie tego zarzutu. Odwrócenie tej kolejności, a mianowicie dowód z tezą dowodową, przy braku wcześniej postawionego zarzutu, jest niedopuszczalne.
Tym niemniej w niniejszych rozważaniach Sąd z ostrożności procesowej, a także pod kątem uzasadnienia z jakich przyczyn oddalono wniosek o dopuszczenie kolejnej opinii biegłego, ustosunkuje się także do stanowiska zaprezentowanego dopiero w ostatnim słowie przez pełnomocnika. I tu jednak zwrócić należy uwagę na to, iż twierdzenia zawarte w tej wypowiedzi są niezwykle enigmatyczne i ogólnikowe – pełnomocnik mówiąc o niedopełnieniu czynności w okresie od 1997 r. do 2010 r. nie wskazał konkretnie o jakie decyzje i czynności chodzi. Wprost odwołał się tylko do jednej „czynności”, a mianowicie wydania pozwolenia na budowę wału K., wału L.-K., co świadczy wręcz o nieznajomości dokumentacji zawartej w aktach postępowania karnego na którą to sam pełnomocnik się powoływał, a z której wprost wynika, iż pozwolenie na budowę nie zostało wydane przez organy pozwanych. Odnosząc się do powyższych zarzutów Sąd stwierdził, iż żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie. Ze strony bowiem pozwanych nie doszło do naruszenia przepisów prawa, bądź zaniechania mogącego skutkować odpowiedzialnością. Jeśli chodzi o kwestię ustawienia zapory szandorowej podnieść należy, iż ustawienie szandorów między przyczółkami na wale, to naturalna konsekwencja ich zaprojektowania i wykonania jako elementu wału. Ta okoliczność nie wymaga dowodu z opinii biegłego. Wynika ona bowiem wprost z dokumentacji projektowej dla inwestycji pod nazwą „K., ul. (…) – budowa wału”, zawartej w aktach sprawy. Dokumentacja ta przewidywała konieczność ustawienia szandorów w razie niekorzystnej prognozy hydrologicznej, gdyż stanowiły one sposób na zamknięcie przeciwpowodziowe wału. Fakt, iż zarówno „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy K.” z 2003 r. jak i też „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy K.” opracowany w styczniu 2012 r. przewidywały działania polegające na ustawieniu szandorów, stanowi jedynie prostą konsekwencję wynikającą z samego projektu. Opinia biegłego J. K. w tym przedmiocie ma tak naprawdę charakter pomocniczy, w kontekście oceny prawidłowości działań pozwanych. Potwierdza natomiast, iż sam moment, w którym doszło do zamknięcia został oceniony prawidłowo i w tym zakresie należało kierować się przede wszystkim rozsądkiem (co też uczyniono), nawet niezależnie od wskazań zawartych w samym operacie. Biegły stwierdził jednoznacznie, iż szandory należało zamknąć dokładnie w momencie, w którym to uczyniono, a mianowicie w chwili kiedy pojawi się woda od strony K. Biegły poszedł dalej w swoich wnioskach, które uzasadnił a mianowicie, iż nie było potrzeby wiązania momentu podjęcia decyzji wyłącznie z poziomem wody w rzece O. (operat z 2003 r. przewidywał zamknięcie szandorami przy wodowskazowych 800 cm w K., a kolejny z 2012 r. przy 600 cm, a więc jeszcze wcześniej). Zauważyć jednak należy, iż niezależnie od tego z opinii biegłego wynika, iż działania polegające na zamknięciu szandorów nie miały na celu spiętrzenia wody w K. lecz uratowanie K. i alternatywą było zalanie K., ale bez możliwości uniknięcia zalania K. Gdyby nie postawiono szandorów i dopuszczono do zalania K., poziom wody w K. byłby niższy o 3-5 cm, co byłoby niezauważalne dla K. W kontekście tych rozważań bez znaczenia jest, która z osób podjęła decyzję o przywiezieniu szandorów, którą to kwestię w drodze rozpytywania świadków próbował ustalić pełnomocnik powodów.
Jeśli chodzi o przerwę techniczną, o jakiej mowa w pozwie, to zauważyć należy, iż powstała ona w związku z pracami na obwodnicy. Inwestorem całego przedsięwzięcia tj. budowy obwodnicy była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., a zatwierdzenie projektu i pozwolenie na budowę dokonane zostały decyzjami Wojewody nr 96/d/2008 i nr 124/d/2007. Wojewoda (…) wydał też decyzję z 14 listopada 2007 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na budowę nasypu drogowego pełniącego funkcję lewostronnego obwałowania przeciwpowodziowego rzeki O. i modernizację lewostronnego obwałowania przeciwpowodziowego rzeki O., polegającego na zbudowaniu nasypu drogowego do istniejącego obwałowania. Pozwani nie byli więc ani inwestorami tej budowy, ani też organami decyzyjnymi w tym przedmiocie. Podobnie jak w przypadku szandorów, z wykonanych projektów jak i też decyzji i pozwoleń, a nadto decyzji z 6 września 2007 r. Marszałka Województwa (…) wynikało najpierw zwolnienie z zakazu rozkopywania wałów wynikającego z projektu obwodnicy, a następnie obowiązek przywrócenia stanu technicznego zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 85 i 86 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r.
Oczywistym więc jest, nawet bez potrzeby odwoływania się do opinii biegłego, iż docelowo w tym miejscu żadnej przerwy w wale być nie powinno. Biegły J. K. uczynił bardzo obrazowe porównanie do koła samochodu, w którym nie powinno być dziury. Jedynym więc logicznym postępowaniem w tym przypadku było przystąpienie do zasypania tejże przerwy. I to potwierdza także biegły. To właśnie zaniechanie tego typu działań mogłoby skutkować odpowiedzialnością karną, gdyż stanowiłoby naruszenie wszelkich zasad ochrony przeciwpowodziowej (podobnie jak w przypadku nieustawienia szandorów). Działaniem naturalnym leżącym w gestii inwestora i dalej wykonawcy robót – zgodnym z prawem – było przystąpienie do zasypania przerwy technicznej, bez konieczności odwoływania się w tym zakresie do decyzji miejscowych władz. Prawdą jest – i te wnioski wynikają także z opinii biegłego, iż pozostawienie roboczej przerwy w wale przy nasypie obwodnicy skutkowałoby niższym poziomem wody zalewającej K., ale tę tezę można postawić dopiero teraz. Z opinii biegłego wynika, iż tego rodzaju decyzja byłaby niezwykle ryzykowną, podjętą wbrew zasadzie, iż wał przeciwpowodziowy nie powinien mieć przerwy – sprzeczna byłaby ze wszystkimi decyzjami jakie zapadły na etapie projektowania obiektu. Nadto biegły zauważył, iż tego rodzaju ryzykowna decyzja nie gwarantowałaby osiągnięcia oczekiwanego rezultatu, gdyż nie można było wykluczyć innych wersji przebiegu zdarzenia na etapie, kiedy zdarzenie to miało miejsce. W sferze moralnej, a nie prawnej należy odpowiedzieć na pytanie, czy osoby prowadzące akcję dla uniknięcia lub zminimalizowania strat mogą podejmować decyzje wbrew zasadom i instrukcjom narażając się na odpowiedzialność karną, zwłaszcza w sytuacji, gdy prawdopodobieństwo osiągnięcia rezultatu jest nieokreślone. Jeśli chodzi o działania związane z podwyższeniem obniżenia drogi od ronda na obwodnicy do miejscowości R., to były one podejmowane w celu ochrony „Osiedla (…)” i trudno te czynności wykonywane na bieżąco i spontanicznie przez strażaków w toku tak dynamicznej akcji, jaką jest akcja powodziowa, oceniać jako działania bezprawne i naruszające chociażby reguły ostrożnego postępowania w czasie powodzi.
Zresztą zauważyć należy, iż w ocenie samych powodów podwyższanie obniżenia drogi było działaniem nieprawidłowym, ale dopiero w powiązaniu z najistotniejszymi z punktu widzenia powodów działaniami polegającymi na ustawieniu szandorów i zasypaniu przerwy technicznej. Z opinii biegłego wynika, iż alternatywą dla tych działań była możliwość wysadzenia lub przerwania wałów w innym miejscu, jednak decyzja taka byłaby zbyt ryzykowna i możliwa do podjęcia dopiero w momencie wykluczenia ryzyka drugiej fali powodziowej. W czasie prowadzenia akcji przeciwpowodziowej nie można natomiast ograniczyć się do jedynego hipotetycznego założenia, rozsądek bowiem nakazuje potrzebę rozważenia także innych hipotetycznych opcji. Kolejny i ostatni zarzut zawarty w pismach procesowych powoda sprowadzał się do tego, iż operat przeciwpowodziowy Starostwa oraz Gminy był nieaktualny, nie uwzględniał aktualnego stanu obwałowań i nie przewidywał żadnych działań, które mogły być podjęte w celu umożliwienia spiętrzonym na zawalu wodom rzeki O. przedostanie się do koryta rzeki. Zauważyć w związku z tym zarzutem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. nr 89 poz. 590 ze zm.) na poziomie krajowym, wojewódzkim, powiatowym i gminnym tworzy się plany reagowania kryzysowego, które podlegają aktualizacji a cykl planowania nie może być dłuższy niż dwa lata. Częścią tych planów są plany operacyjne opracowywane również na różnych szczeblach. Z dokumentów zawartych w aktach postępowania karnego wynika, iż w 2009 r. zarówno na szczeblu wojewódzkim jak i też na szczeblu powiatu opracowane zostały liczne dokumenty, w tym „Raport o zaawansowaniu, realizacji prac, planowanych zadań w zakresie ochrony przeciwpowodziowej województwa (…) w dorzeczu O. wg stanu na dzień 03.02.2009 r.”, „Analiza zagrożeń powiatu K.-(…) wraz z wytycznymi S. kędzierzyńsko-(…) do gminnych planów”, „Plan reagowania kryzysowego Starostwa Powiatowego K.” wraz ze standardowymi procedurami operacyjnymi i „Planem operacyjnym ochrony przed powodzią dla Powiatu” (ten ostatni plan sporządzony przez J. N., do którego to odwołuje się pełnomocnik powodów, opracowany był co prawda w 2003 r., ale aktualizowany wielokrotnie w tym dwukrotnie w marcu 2010 r.). Podobne plany powstawały na szczeblach gminnych. Jeśli chodzi natomiast o Miasto K. w roku 2009 został opracowany „Plan reagowania kryzysowego Gminy K.”, nadto w 2003 r. „Operacyjny plan ochrony przed powodzią Miasta K.” aktualizowany w 2004 r., 2005 r., 2006 r. i 2007 r., którego częścią był „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy K.” opracowany w 2003 r. przez K. K. Mając to na uwadze wnosić należy, iż powodowie tak naprawdę mogą kierować swoje zastrzeżenia tylko i wyłącznie do tego ostatniego operatu wyszczególnionego wyżej jako jednego z licznych dokumentów regulujących kwestie zabezpieczenia przed powodzią i postępowania w sytuacji zagrożenia. Jest to wniosek Sądu wypływający z analizy dokumentów zawartych w aktach. Brak aktualizacji „Operatu ochrony przed powodzią dla Gminy K.” opracowanego w 2003 r. przez K. K. jest okolicznością bezsporną. Zdaniem Sądu brak aktualizacji tego operatu nie miał wpływu na prawidłowość i optymalizację podejmowanych w czasie powodzi decyzji. Zauważyć też należy, że opracowany w 2012 r. operat ochrony przed powodzią ujmuje obwałowania za śluzą wałową w C. i inne aktualizacje, ale pomimo tego nie daje podstaw, a wręcz potwierdza w swych zaleceniach, prawidłowość podejmowanych działań, np. w części, w której zaleca zamykanie szandorów. Gdyby więc pojawił się uaktualniony operat, tak jak ten opracowany w roku 2012, nie byłoby podstaw do podejmowania przez pozwanych działań odmiennych aniżeli podjęte. Brak jest więc związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktualizacji a szkodą.
Operaty przeciwpowodziowe nie są w stanie przewidzieć też absolutnie wszystkich ekstremalnych sytuacji, zwłaszcza w okresie przejściowym, czyli na etapie do ukończenia całego procesu budowy obwałowań i budowy zbiornika R. Są to jednocześnie wnioski biegłego. Biegły również stwierdził, iż biorąc pod uwagę cały szereg różnego rodzaju opracowań, planów, dokumentacji, instrukcji, map, miejscowe władze były dobrze przygotowane po doświadczeniach z powodzi w 1997 r. na okoliczność kolejnej powodzi. Do momentu natomiast wykonania zbiornika R. nie ma żadnego racjonalnego rozwiązania ochrony przed powodzią dla obszaru o jakim mowa.
Na marginesie zauważyć należy, iż podobne wnioski wynikają z zeznań świadka C. S. a także świadka J. G. Na tych zeznaniach co prawda, w części w jakiej zawierają oceny, Sąd nie może się oprzeć (dowód z zeznania świadka może służyć jedynie na okoliczność ustalenia faktów, a nie na okoliczność oceny tychże faktów, nawet jeśli świadkowie posiadają wiadomości specjalne, jako że ta ocena zastrzeżona jest na etapie postępowania sądowego do biegłego, a w dalszej kolejności Sądu). Tym niemniej zwrócić należy uwagę, iż wnioski biegłego potwierdza także dokument zawarty na k. 1330-1348 akt sprawy, opracowany na potrzeby oceny warunków hydrologicznych i wpływu przyjętych rozwiązań projektowych na zabezpieczenie terenu w obrębie obwodnicy przed powodzią na potrzeby dokumentacji projektowej przez pracownię studialno-badawczą w dziedzinie budownictwa wodnego (…) we W. (jednym z autorów był C. S.).
Ustosunkowując się do kwestii podniesionych przez pełnomocnika powoda w ostatnim słowie, które to zostało zacytowane przez Sąd na wstępie rozważań, zauważyć należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności pozwanych w oparciu o „próbę rozliczenia” pozwanych z działań lub zaniechań mających miejsce przed laty, a mianowicie na etapie projektowania obwodnicy czy wałów połączonych z próbą ustalenia, czy na tym etapie przewidywano, jakie zagrożenia będą wiązały się z faktem takiego, a nie innego zaprojektowania systemu ochrony przeciwpowodziowej, a także budowy obwodnicy. Do tego zmierzał – jak twierdził pełnomocnik powodów – wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Na przeszkodzie do ustalenia tej odpowiedzialności stoi cały szereg okoliczności.
Po pierwsze art. 4171 § 2 k.c. Zgodnie z cytowanym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Biorąc pod uwagę, iż zmiana została wprowadzona ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. – o zmianie ustawy k.c. oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) powód musiałby przede wszystkim wykazać, iż w odniesieniu do wszelkich decyzji podejmowanych w zakresie realizacji inwestycji w postaci budowy wałów, obwodnicy, czy też budowli hydrotechnicznych, doszło do stwierdzenia we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. W odniesieniu do decyzji wydanych przed 2004 r., w okresie tzw. przejściowym w związku z uznaniem za niekonstytucyjny art. 418 k.c. regulującego wcześniej te kwestie, w literaturze dominował pogląd, iż sąd powszechny w procesie odszkodowawczym nie może samodzielnie badać i ustalać oraz oceniać czy ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem i jest związany rozstrzygnięciem organu powołanego do badania legalności decyzji administracyjnych. W odniesieniu do indywidualnych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym sprawa trybu i zasad stwierdzania ich niezgodności z prawem została uregulowana w przepisach postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 156 i dalszych k.p.a. Oczywistym jest natomiast, iż cały system ochrony przeciwpowodziowej stworzony po 1997 r. opierał się na licznych prawomocnych decyzjach administracyjnych, akceptujących zarówno projekty tych budowli, jak i też zatwierdzających ich budowę stosownymi pozwoleniami budowlanymi.
Po drugie, i co najważniejsze, pierwszym etapem inicjatywy dowodowej powoda powinno być wskazanie, które decyzje skarży, co umożliwiłoby ustosunkowanie się szczegółowe do tych kwestii. Tymczasem wszystkie twierdzenia w tym zakresie są tak enigmatyczne i ogólnikowe, że trudno mówić o jakimkolwiek profesjonalizmie przy tego rodzaju zarzutach, trudno też do takich ogólnikowych stwierdzeń się ustosunkować. Powód ogólnie powołał się na pozwolenia na budowę. Analiza przedłożonych projektów zawartych w aktach postępowania karnego (projekty powołane na wstępie ustalonego stanu faktycznego) pozwala na stwierdzenie, iż decyzje podejmowane były przez Wojewodę (…) (pozwolenia na budowę, pozwolenie wodnoprawne). Nadto inwestorami budów (tak dotyczy wałów jak i obwodnicy) był Wojewódzki Zarząd Melioracji i (…) w O., a w odniesieniu do obwodnicy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w O. Zasadą jest, iż zgodnie z art. 11 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 w odniesieniu do stanu na październik 2010 t.j.) prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – w stosunku do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, który to zgodnie z art. 89 tejże ustawy jest centralnym organem administracji rządowej, a w dalszej kolejności Dyrektor Regionalnego Zarządu działający przy pomocy Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który to realizuje zadania związane z utrzymaniem wód i urządzeń wodnych. Z kolei zgodnie z art. 71 i 72 ustawy, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa, a te urządzenia to: budowle piętrzące, budowle upustowe oraz obiekty służące do ujmowania wód, stopnie wodne, zbiorniki wodne, kanały wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, rurociągi o średnicy co najmniej 0,6 m, budowle regulacyjne oraz przeciwpowodziowe, stacje pomp. Na nim też spoczywa obowiązek utrzymywania, eksploatacji i konserwacji. W tej sytuacji, skoro powód czyni zarzuty w zakresie objętym zadaniami Skarbu Państwa jednostkom samorządu terytorialnego, należałoby wskazać konkretnie które z działań bądź decyzji w zakresie związanym z budową czy projektowaniem, czy też utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych w postaci budowli przeciwpowodziowych, kwestionuje. Na ten temat powód się nigdy nie wypowiedział.
Dokonując ustalenia stanu faktycznego Sąd oparł się przede wszystkim na dowodach w postaci dokumentów. Zeznania świadków niewiele wniosły do sprawy. Co do samych faktów były one nader ogólnikowe. Świadkowie w wielu kwestiach zasłaniali się niepamięcią po dwuletnim okresie od momentu zdarzeń. Jeśli chodzi o oceny świadków, to te oceny nie mogą być podstawą jakichkolwiek ustaleń, gdyż jak wspomniano wyżej, na podstawie zeznań świadków Sąd może ustalić jedynie fakty, a od dokonywania ocen jest biegły, którego wiadomości specjalne sąd może wykorzystać. Wiele pytań kierowanych przez strony do świadków dotyczyło okoliczności, które wprost wynikają z przepisów prawa (padały np. pytania dotyczące samej struktury organizacyjnej, która to struktura została wprost opisana w ustawie o zarządzaniu kryzysowym), bądź też pytania, na które odpowiedź znajduje się w dokumentacji projektowej i innych dokumentach urzędowych zawartych w aktach, w tym także w aktach postępowania karnego. Co do faktów najistotniejszych dla sprawy, a mianowicie kwestii ustawienia szandorów, zasypania przerwy technicznej czy też podwyższania drogi, zeznania świadków były zbieżne z treścią dokumentów, jak i twierdzeniami zawartymi w pozwie. Te fakty można przyjąć, iż były bezsporne.
Odmienna natomiast była ocena samych faktów dokonana przez powodów. Przebieg samej akcji powodziowej został bardzo dokładnie opisany w postanowieniu Prokuratury Okręgowej w O. z dnia 28 maja 2012 r., na mocy to którego umorzono śledztwo. Dokumenty zawarte w aktach sprawy karnej, w tym protokoły z posiedzeń zespołu zarządzania kryzysowego, dzienniki działań powodziowych i inne ujęte na s. (…) uzasadnienia pozwoliły na ustalenie przebiegu wydarzeń w skrócie – w części w jakiej konieczne było to w ramach zarzutów zawartych w pozwie. Z pewnością wydruk strony internetowej dołączony do pozwu nie jest jedynym pisemnym śladem na okoliczność podejmowanych w tym czasie licznych działań.
Istotnym dowodem w oparciu o który Sąd poczynił ustalenia jest opinia biegłego J. K., która została sporządzona na potrzeby postępowania karnego. Opinia ta zawiera kompleksową ocenę wszystkich poczynań, zarówno jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowych organów administracji rządowej. Przedmiotem analizy biegłego były liczne kwestie pozostające poza zakresem objętym postępowaniem cywilnym. Biegły bowiem ustosunkował się do licznych wątpliwości i zarzutów, które na etapie postępowania cywilnego nie były przedmiotem rozpoznania. Daje jednoznaczne odpowiedzi na wszystkie pytania, w tym także te postawione w pozwie jak i też dalszych pismach procesowych. Nie ma podstaw by dopuszczać na te same okoliczności kolejny dowód, tylko dlatego, że powód nie zgadza się z wnioskami. Powód sprecyzował tezę dowodową w zakresie wniosku o dowód z opinii biegłego w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. Jeśli chodzi o odpowiedź na pierwsze z postanowionych pytań, odpowiedź na to pytanie Sąd rozważył bez potrzeby uciekania się do opinii biegłego. Dowód na tę okoliczność jest zbędny, albowiem treść samych dokumentów w postaci raportów, analiz, planów i operatów, które to dokumenty zawarte są na s. (…) uzasadnienia w części ustalającej stan faktyczny, wskazuje jednoznacznie, iż ujęty był stan zabezpieczenia przeciwpowodziowego Powiatu i Miasta na datę 2009 r., przy uwzględnieniu stanu z tego okresu a więc aktualnego (jedynie operat opracowany przez K. K. w 2003 r. nie był aktualizowany, a kwestię wpływu braku tej aktualizacji na działania władz Sąd omówił na wstępie). Odpowiedź na pytanie zawarte w (…), nie jest istotna z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Odpowiedzialność z art. 417 k.c. nie opiera się bowiem na zasadzie winy, a element „przewidywania” skutków jest częścią składową pojęcia winy. O ile natomiast powód uważa, iż wina jest istotnym elementem odpowiedzialności pozwanego o tyle zauważyć należy, że pytanie jest niedokończone, bo należałoby zapytać nie tylko o to, czy można było przewidzieć, ale czy można było w dalszej kolejności, oprócz przewidywania, także zapobiec.
Podobne rozważania należy poczynić jeśli chodzi o kolejne dwa pytania, które także dotyczą możliwości przewidywania (chodzi o poziom zalewu, a także możliwość przedostania się wód rzeki O. przez przerwę w obwałowaniach w miejscowości C. i L.). Zresztą zwrócić należy uwagę, iż w kontekście całej sprawy i odpowiedzialności pozwanych odpowiedź pozytywna na każde z postawionych pytań zawartych w (…) pisma, nie prowadziłaby i tak do ustalenia odpowiedzialności pozwanych. Można powiedzieć, iż te pytania, to niejako niedokończone tezy zmierzające, w kontekście sprawy i zgłaszanych zarzutów, donikąd.
Odpowiedzi na ostatnie trzy pytania były przedmiotem analizy na gruncie rozważań poczynionych na wstępie i zebrany materiał dowodowy, a także opinia biegłego J. K. pozwoliła na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi. Tezy dowodowe zawarte w piśmie procesowym z dnia 14 marca 2013 r. powód poszerzył we wniosku zgłoszonym tuż przed zamknięciem postępowania w piśmie procesowym z 19 czerwca 2013 r. Wniosek zmierzał do ustalenia co by było, gdyby w maju 2010 r. nie było wału L.-K., ale istniałby wał łączący wały z szandorami z obwodnicą – czy poziom zalania byłby w K. na ul. (…) niższy. W odniesieniu do tej tezy można jedynie domyślać się, iż powodowi chyba chodzi o to, iż cała koncepcja budowy wału wraz z obwodnicą była błędna. W tym przedmiocie dowód z opinii biegłego jest nieprzydatny dla rozstrzygnięcia, gdyż jak wskazano również na wcześniejszym etapie rozważań, powód nie wykazał, by pozwani ponosili odpowiedzialność za zaprojektowanie tego systemu ochrony i nie wskazał czy i które decyzje były bezprawne na etapie samego projektowania, bądź też nie wykazał by kiedykolwiek doszło do stwierdzenia nieważności tych decyzji w odrębnym postępowaniu.
Reasumując – opisane zdarzenia miały charakter naturalnego kataklizmu, któremu działania pozwanych nie były w stanie zapobiec. Jedynym dostatecznym zabezpieczeniem zapewniającym racjonalną ochronę przed powodzią jest budowa zbiornika (…). W większości przypadków przy projektowaniu systemu ochrony przed powodzią przyjmowano racjonalne założenie, że nowo budowane lokalne systemy powinny być zaprojektowane na stan zagrożenia powodziowego, który będzie po zbudowaniu zbiornika (…) i jest to założenie właściwe nie tylko ze względów ekonomicznych, ale w większości przypadków z tego powodu, iż nie mieści się w sferze rozwiązań technicznie możliwych do realizacji systemu ochrony przed powodzią bez zbiornika (…). To oznacza, iż w okresie tzw. przejściowym skutecznych rozwiązań nie ma. Taka właśnie sytuacja występuje w przypadku doliny R. (…) i to wynika zarówno z projektu budowlanego obwodnicy której częścią jest powoływane w stanie faktycznym opracowanie pracowni (…), jak i też opinii biegłego J. K.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia w zakresie kosztów postępowania jest art. 98 k.p.c. Sąd nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz pozwanej Gminy kosztów zastępstwa procesowego wg podwójnej stawki minimalnej – zgodnie z wnioskiem – albowiem zdaniem Sądu w przypadku pozwanego nie można mówić o szczególnie dużym nakładzie pracy, a jeśli chodzi o inicjatywę dowodową, to biorąc pod uwagę charakter sprawy była ona na poziomie niezbędnego minimum.
Powyżej podane informacje zostały opracowane w oparciu o informację publiczną przekazaną przez Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu.
Zamieszczone na stronie orzeczenia Sądu Okręgowego w Opolu zostały udostępnione przez Prezesa Sądu Okręgowego w Opolu. Tekst orzeczeń został przetworzony przez podmiot prowadzący niniejszą stronę poprzez dodanie tez, opracowanie wizualne, usunięcie błędów interpunkcyjnych i literówek oraz wprowadzenie skrótu „u.d.p.g.”.