Sąd Apelacyjny we Wrocławiu Wydział I Cywilny w składzie:
Przewodniczący: SSA Aleksandra Marszałek
Sędziowie: SSA Jan Gibiec, SSA Tadeusz Nowakowski (spr.)
po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. we Wrocławiu na rozprawie sprawy z powództwa K. K. – reprezentanta grupy mieszkańców: (…)
przeciwko Gminie Kędzierzyn-Koźle – Prezydentowi Miasta Kędzierzyn-Koźle i Powiatowi Kędzierzyn-Koźle – Staroście Kędzierzyna-Koźle o ustalenie na skutek apelacji strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt I C 123/14
postanawia:
Kazimierz Krzynówek, reprezentant grupy mieszkańców ulic Raciborskiej i Cmentarnej w Kędzierzynie – Koźlu oraz miejscowości Kobylice, wystąpił z pozwem przeciwko Gminie Kędzierzyn – Koźle, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn – Koźle, oraz Powiatowi Kędzierzyńsko – Kozielskiemu, reprezentowanemu przez Starostę Kędzierzyńsko – Kozielskiego, wnosząc o rozpoznanie sprawy w postępowaniu grupowym i ustalenie solidarnej odpowiedzialności pozwanych za szkody wyrządzone grupie poprzez doprowadzenie do zalania ich mienia w wyniku powodzi na rzece Odrze w dniach 18 i 19 maja 2010 r. oraz o obciążenie pozwanych kosztami procesu. Powództwo zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w Opolu z dnia 20 czerwca 2013 r., który w wyniku wniesionej apelacji został uchylony wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 20 listopada 2013 r., a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z zaleceniem zakreślenia podstaw faktycznych powództwa i przeprowadzenia w niezbędnym zakresie dowodu z opinii biegłego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Okręgowy zaskarżonym wyrokiem oddalił powództwo i zasądził od strony powodowej na rzecz każdego z pozwanych kwoty po 19.800 zł tytułem kosztów postępowania.
Sąd Okręgowy ustalił, że powiat kędzierzyńsko – kozielski obejmuje gminy Cisek, Bierawa, Reńska Wieś oraz Kędzierzyn – Koźle. Obszar ten jest szczególnie zagrożony powodzią. Z całej doliny Odry tylko odcinek raciborsko-kozielski jest nieobwałowany. Jedynym skutecznym i racjonalnym rozwiązaniem ochrony przed powodzią dla tego obszaru jest zakończenie budowy obwałowań i zbiornika Racibórz.
W ramach zabezpieczenia przed powodzią miasta i okolicznych terenów wybudowano między innymi wały przeciwpowodziowe i zamknięcie szandorowe przy ul. Raciborskiej.
W 2009 roku opracowany został „Plan reagowania kryzysowego Starostwa Powiatowego Kędzierzyn – Koźle”, a także standardowe procedury operacyjne. Częścią planu był „Plan operacyjny ochrony przed powodzią Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego” opracowany we wrześniu 2003 roku. W oparciu o ten plan w maju 2010 roku działał powiatowy zespół zarządzania kryzysowego.
W roku 2003 opracowano „Operacyjny plan ochrony przed powodzią miasta Kędzierzyn-Koźle” zatwierdzony przez prezydenta miasta. Integralna częścią planu był „Operat ochrony przed powodzią dla Gminy Kędzierzyn – Koźle” opracowany w tym samym roku. W wykazie urządzeń i budowli ujęto szandory ze wskazaniem, że zamknięcie przejazdu następuje przy stanie wodowskazowym 800 cm w Koźlu.
Sąd ustalił, że oba te dokumenty były regularnie aktualizowane.
W dniach od 18 do 19 maja 2010 r. przez miejscowości Cisek, Landzmierz, Kobylice i Kędzierzyn -Koźle przechodziła fala powodziowa zwiększająca poziom wody w rzece do około 8 m. Na terenie powiatu już od 16 maja obowiązywało pogotowie przeciwpowodziowe.
W maju 2010 roku trwała budowa południowej obwodnicy Kędzierzyna – Koźla.
W związku z tym w wale przeciwpowodziowym powstała przerwa techniczna o szerokości około 20 m przy nowo budowanym moście na Odrze. W wałach przeciwpowodziowych we wsi Landzmierz istniała w tym czasie przerwa długości około 200 m, zrobiona kilka lat wcześniej w czasie budowy wałów wzdłuż Odry. Obie inwestycje nie były zakończone w chwili powodzi. W dniu 17 maja 2010 r. o godzinie 15.00 Przedsiębiorstwo Robót Drogowych i Mostów w Kędzierzynie – Koźlu rozpoczęło zasypywanie przerwy technicznej na lewobrzeżnym wale przeciwpowodziowym Odry na styku z nowo budowanym mostem. To działanie zgodne było z warunkami pozwolenia na budowę.
Starosta powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego w dniu 17 maja 2010 r. ogłosił od godziny 15:00 alarm przeciwpowodziowy dla gmin Kędzierzyn – Koźle, Bierawa, Cisek, Reńska Wieś. Od 16:00 alarm obowiązywał również na terenie powiatu.
17 maja 2010 r. o godzinie 17:00 odbyło się pierwsze posiedzenie powiatowego zespołu zarządzania kryzysowego, na którym omawiano między innymi kwestie postawienia szandorów. Wójt Gminy Cisek informował, że z powodu przerwy w obwałowaniu na wysokości Landzmierza, przy poziomie wodowskazu w Miedoni powyżej 800 cm woda przelewa się przez wały i możliwa jest wyłącznie akcja ratownicza, a nie zapobiegawcza.
W dniu 18 maja 2012r. na posiedzeniu gminnego zespołu reagowania kryzysowego podjęto decyzję o przywiezieniu szandorów oraz ewakuacji mieszkańców ulic Raciborskiej i Cmentarnej. W tym samym dniu kończono zasypywanie przerwy technicznej w wale przy obwodnicy.
Dużym zaskoczeniem było pojawienie się wody nie od strony Odry, ale od strony Kobylic. Woda, piętrząc się w rozlewisku w miejscu, w którym zasypano przerwę techniczną, przelewała się przez wał i wskutek różnicy poziomów przelewała się od strony rozlewiska do Odry.
W dniu 18 maja 2010 r. starosta podjął decyzję o niezwłocznym zamknięciu szandorów. Polecił również sprawdzenie i natychmiastowe zabezpieczenie newralgicznego punktu na nowo budowanej obwodnicy. W nocy z 18 na 19 maja 2010 r. na obniżeniu drogi nr 418 na odcinku około 200 m pomiędzy rondem a Reńską Wsią strażacy z KP PSP Kędzierzyn – Koźle, OSP oraz ochotnicy układali worki z piaskiem. Mimo to woda przelewała się przez zabezpieczenie w kierunku Koźla. W dniu 19 maja 2010 r. w godzinach rannych na miejsce obniżenia terenu przyjechał starosta. Zapadła decyzja o użyciu ciężkiego sprzętu i około 9:00 zaczęły przyjeżdżać wywrotki z ziemią i gruzem. Budowa umocnienia trwała do godzin nocnych. Szandory zostały założone do połowy. W dniu 19 maja po pojawieniu się wody w Kobylicach dostawiono całość przez strażaków około godziny 15:30, gdy woda dochodziła do mostku oddalonego 20 m od wiaduktu. W godzinach pomiędzy 14:00 a 15:00 wodowskaz w Koźlu przekraczał 700 cm. Szandory zostały założone w ostatnim możliwym momencie.
O godzinie 18:00 w dniu 19 maja 2010 r. odbyło się posiedzenie zespołu powiatowego. Na posiedzeniu informowano, iż najtrudniejsza sytuacja panuje w miejscu, gdzie budowano wał zabezpieczający Koźle od strony Reńskiej Wsi przy użyciu ciężkiego sprzętu. Starosta informował o ewakuacji szpitala i innych instytucji, a także o zabezpieczeniu mostu na nowo budowanej obwodnicy. W dniu 19 maja wystąpiła kulminacja fali powodziowej na Odrze. W dniu 20 maja 2010 r. około godziny 11:00 przekopywano wał oddzielający rozlewisko w rejonie Kobylic oraz ulicy Raciborskiej i ulicy Cmentarnej od strony Odry, aby umożliwić zejście wody z rozlewiska do rzeki. Na posiedzeniach w kolejnych dniach omawiano kwestie związane z opadaniem wody i nadejściem kolejnej fali powodziowej. Alarm odwołano w dniach 26 i 27 maja 2010 r.
Na podstawie opinii zespołu biegłych Sąd poczynił szczegółowe ustalenia dotyczące zabezpieczeń przeciwpowodziowych na omawianym obszarze, podkreślając, że jest to złożony problem, a obecny stan infrastruktury nie pozwala na jego kompleksowe rozwiązanie. Powódź w 2010 roku została spowodowana wyjątkowo obfitymi opadami w dorzeczu Odry.
Ustosunkowując się do pytań postawionych przez Sąd, biegli ocenili, że obserwacje wodowskazowe w przekrojach Krzyżanowice i Miedonia oraz związek wodowskazów Miedonia – Koźle, znajdujący się w operacie, stanowiły dobrą i wiarygodną podstawę dla dokonania prawidłowej oceny stopnia zagrożenia powodziowego dla Koźla i dla doliny Odry powyżej Koźla w obrębie województwa opolskiego. Ocena ta mogła być dokonana w okresie od godz. 20:00 17 maja do 7:00 18 maja. Z oceny tej powinno wynikać, że lewobrzeżna dolina Odry będzie zatopiona. Biegli wskazali, że postawienie szandorów było działaniem prawidłowym jednakże jednocześnie należało przekopać wał zamykający ujście Golki do Odry, co pozwoliłoby na odpływ wody z zalanych terenów. Tymczasem działania te podjęto dopiero 19 maja. W tym czasie hamowano przepływ przez drogę nr 418 budowlą wznoszoną w charakterze prowizorycznej tamy. Spiętrzona woda przez tworzony nasyp rozmywała zabudowę przerwy technologicznej w wale Koźle – Landzmierz w godzinach wieczornych 18 maja. Biegli wskazali na brak realistycznej oceny wielkości powodzi na etapie podejmowania decyzji o wyborze środków i sposobów działania, prowadzenie akcji na podstawie planu operacyjnego, który nie zawierał informacji o aktualnym stanie budowli hydrotechnicznych mających istotny wpływ na warunki hydrologiczno–hydrauliczne kształtowania się fali powodziowej i jej przebiegu w dolinie Odry powyżej Koźla i w obrębie Koźla. Ich zdaniem niewystarczająca efektywność podejmowanych działań wynikała również z prognozy IMGW z dnia 17 maja 2010 r. oraz nieuprawnionej optymistycznej oceny o braku zagrożenia dla Koźla. Prognozy, jakimi dysponowały zespoły reagowania dawały jednak podstawę do stwierdzenia, że wody rzeki Odry przedostaną się przez istniejące przerwy w obwałowaniach w miejscowości Cisek i Landzmierz i zaleją tereny położone między miejscowością Cisek i Kędzierzyn – Koźle. Według biegłych działaniem korzystnym dla zalanych terenów technicznie możliwym było ułożenie pryzmy z worków w przerwie wału Koźle – Landzmierz o długości ok. 200 m oraz wykonanie przerwy w wale łączniku o długości ok. 50 m w dniu 18 maja po założeniu szandorów na ul. Raciborskiej i niedokonywanie podwyższenia drogi nr 418 w dniu 18 i 19 maja.
Sąd ustalił ponadto, że mieszkańcy zalanych terenów złożyli zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa na ich szkodę w wyniku nieprawidłowo prowadzonych działań, mających na celu minimalizowanie skutków przejścia przez powiat kędzierzyńsko-kozielski fali powodziowej, to jest o czynie z art. 163 § 2 k.k. Śledztwo w tej sprawie umorzono postanowieniem z dnia 28 maja 2012r.
Sąd uznał, że powództwo oparte na art. 417 § 1 k.c., zgodnie z którym za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa, nie zasługiwało na uwzględnienie.
Sąd uznał, że pozwani byli legitymowani biernie w sprawie, gdyż wszelkie działania podejmowane przez nich w związku z powodzią na podstawie szeregu aktów prawnych miały charakter wykonywania władzy publicznej.
Sąd wskazał, że obowiązki pozwanych w tym zakresie wynikają między innymi z art. 17 w przypadku powiatu oraz art. 19 w przypadku gminy ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Zostały one sformułowane w sposób ogólny i polegają na ostrzeganiu, alarmowaniu i informowaniu ludności o niebezpieczeństwie, ewakuacji i zakwaterowaniu ewakuowanych, wspieraniu działań profesjonalnych sił ratowniczych, usuwaniu skutków zdarzeń, a także na zapewnieniu wszystkim poszkodowanym pomocy socjalnej. Przy czym do uregulowań tych nie zostały wydane przepisy wykonawcze. Jednakże ze wskazanych przepisów i art. 5 ustawy o zarządzaniu kryzysowym wynikają także obowiązki pozwanych dotyczące tworzenia i aktualizowania planów zarządzania kryzysowego. Sąd nie zgodził się z zarzutem strony powodowej, że operaty stanowiące załączniki planów zarówno powiatowego jak i gminnego nie były aktualizowane. Wskazał przy tym, że w 2009 roku przyjęto inne dokumenty regulujące sposób postępowania na wypadek powodzi, a nadto z operatów wynika, że choć sporządzono je w 2003 roku, to ich treść była aktualizowana. W ocenie Sądu inwestycje, na których brak w operatach wskazuje strona powodowa, w 2010 roku nie zostały jeszcze zakończone, a zatem właściwym rozwiązaniem było umieszczenie ich jako inwestycje planowane, a poza tym stan zabezpieczenia przeciwpowodziowego nie był dla członków zespołów zarządzania kryzysowego tajemnicą. Zdaniem Sądu operaty nie mogą przewidywać scenariuszy na wszystkie możliwe okoliczności, szczególnie w stanie przejściowym, jakim jest budowa zabezpieczeń.
Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego zasypania przerwy technicznej związanej z budową obwodnicy. Podkreślił, że nie mogła ona zostać umieszczona w operacie, gdyż została wykonana wyłącznie na potrzeby budowy, a jej zasypanie wynikało z warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Na tej podstawie działania w tym zakresie podjął inwestor. Choć biegły stwierdził, że niezasypywanie przerwy pozwoliłoby na szybsze odpłynięcie wody, to jednak działania tego nie można uznać za bezprawne.
Sąd, powołując się na opinię biegłych, jako działanie prawidłowe uznał również postawienie szandorów. Obowiązek ich użycia w razie osiągnięcia określonego poziomu przez wodę wynikał wprost między innymi z operatów przeciwpowodziowych. W ocenie biegłego zostały one ustawione w odpowiednim momencie, a rezygnacja z ich użycia nie uratowałaby terenów zamieszkałych przez powodów, doprowadziłaby natomiast do zalania w większym zakresie Kędzierzyna – Koźla.
Sąd wskazał, że biegły za błędne działanie uznał podwyższanie drogi nr 418, ale wobec konstatacji, że i tak doszłoby do zalania mienia powodów, uznał, że wniosek ten nie wpływa na rozstrzygnięcie. Oddalił przy tym wniosek dowodowy strony powodowej o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej w celu ustalenia, jak zmieniłaby się sytuacja na zalanych terenach, gdyby władze podjęły działania wskazywane przez biegłych jako prawidłowe. Sąd uznał, że nie można pozwanym czynić zarzutu również z tego, że nie przekopano odpowiednio wcześnie wału łącznikowego. Stwierdził, że w toku dynamicznej akcji przeciwpowodziowej nie było czasu na szczegółowe przemyślenia i stąd nie wszystkie decyzje były do końca trafne.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów powodów, Sąd zaznaczył, że tworzenie koncepcji ochrony przeciwpowodziowej nie należy do pozwanych, ale do władz na szczeblu krajowym. W oparciu o stanowisko biegłych wskazał na brak zbiornika raciborskiego i niepełne obwałowanie Odry jako główne przyczyny braku skuteczności zabezpieczeń przeciwpowodziowych. Sąd uznał, że nie ma także podstaw do ustalenia odpowiedzialności pozwanych w związku z budową obwodnicy czy wałów. Inwestycje te były prowadzone na podstawie decyzji administracyjnych, co do których nie stwierdzono nieważności (art. 4171 § 2 k.c.). Ponadto z przedłożonych dokumentów wynika, że decyzje te były wydawane przez wojewodę opolskiego. Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 71 i 72 ustawy prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa, do którego należą również zadania z zakresu eksploatacji i konserwacji. Skoro powód czyni zarzuty w zakresie objętym zadaniami Skarbu Państwa jednostkom samorządu terytorialnego powinien wskazać, które z działań bądź decyzji w zakresie związanym z budową, projektowaniem, czy utrzymaniem urządzeń melioracji wodnych w postaci budowli przeciwpowodziowych, kwestionuje.
Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 98 k.p.c.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona powodowa, zarzucając Sądowi pierwszej instancji we wniesionej apelacji naruszenie:
art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez niewłaściwą ocenę wniosków i ocen dokonanych przez autorów opinii z września 2015 roku, przeprowadzoną niezgodnie z zasadami logiki i wiedzy powszechnej, bez wzięcia pod uwagę stopnia stanowczości wysuwanych przez biegłych wniosków i kontekstu, w jakim były one formułowane oraz zastępowanie ocen i wniosków biegłych własnymi, bez oparcia ich na właściwej i wszechstronnej ocenie całego materiału dowodowego;
art. 217 § 2 i 3 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. i 286 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z uzupełniającej opinii Zespołu Rzeczoznawców NOT w celu ustalenia o ile zmniejszyłby się poziom zalania terenów zamieszkałych przez grupę powodową, gdyby pozwani zarządzili w odpowiednim czasie ułożenie pryzmy z worków z piaskiem w przerwie wału Landzmierz – Koźle o długości 200 m w celu jej usunięcia, którego przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
art. 386 § 6 k.p.c. poprzez niezastosowanie się do zaleceń Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. (sygnatura akt I ACa 1232/13), poprzez niedokonanie oceny całokształtu twierdzeń strony powodowej o podstawie faktycznej odpowiedzialności pozwanych, nie przyjmując do łącznej oceny wszystkich współprzyczyn powstania szkody wskazywanych przez powoda – tak, jak to zrobił zespół biegłych, dokonując oceny każdego z inkryminowanych przez powodów zachowań pozwanych oddzielnie bez ich łącznego umiejscowienia w czasie i miejscu powodzi;
art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez ustalenie okoliczności sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym i nieustalenie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a w szczególności:
braku aktualizacji i ujęcia w Operacie ochrony przed powodzią dla Gminy Kędzierzyn – Koźle oraz w Planie operacyjnym ochrony przed powodzią Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego tzw. wału łącznikowego zamykającego ujście Golki do Odry, który stanowił element wału Kędzierzyn – Koźle – ul. Głubczycka i łączył ten wał z obwodnica oraz wałem Koźle – Landzmierz, a także braku opracowania jakichkolwiek działań czy rozwiązań zmniejszających zagrożenie wynikające ze spiętrzenia się wody w Kobylicach oraz na ul. Raciborskiej i ul. Cmentarnej w Kędzierzynie – Koźlu po zamknięciu szandorów w ciągu ul. Raciborskiej, a wynikających ze wspomnianych wałów;
świadomości starosty powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego, prezydenta i wiceprezydenta miasta oraz członków zespołów zarządzania kryzysowego, że po zamknięciu szandorów na ul. Raciborskiej nastąpi spiętrzenie wody w Kobylicach oraz na ul. Raciborskiej i Cmentarnej w Kędzierzynie – Koźlu;
nieprzeprowadzenie przez pozwanych żadnych analiz, prognoz czy symulacji przebiegu fali powodziowej po 1997 roku w celu ustalenia działań, które mogłyby zostać w takiej sytuacji podjęte, by zapobiec lub zmniejszyć skutki katastrof naturalnych oraz zagrożeń kryzysowych związanych z powodzią na terenie powiatu i gminy;
braku wiedzy u starosty powiatu kędzierzyńsko-kozielskiego, prezydenta i wiceprezydenta miasta oraz członków zespołów zarządzania kryzysowego na temat rzędnych lustra wody w rzece Odrze przy określonym poziomie wody w tej rzece oraz rzędnych korony jezdni ul. Raciborskiej w miejscu stawiania szandorów, drogi nr 418 w miejscu jej celowego obniżenia w okolicach ronda oraz rzędnych w wybranych miejscach miejscowości Kobylice;
niezaproszenie przez starostę powiatu w skład Powiatowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego żadnego eksperta w dziedzinie hydrologii w celu konsultowania z nim na bieżąco decyzji niezbędnych do podjęcia w ramach reakcji przeciwpowodziowej;
braku wykonywania w okresie od 1997 roku do maja 2010 roku przez pozwanych monitoringu inwestycji w zakresie infrastruktury przeciwpowodziowej w postaci np. budowy wału Landzmierz – Koźle pod kątem ich wpływu na zagrożenie powodzią na ternie powiatu i gminy oraz monitoringu braku wykonywania koniecznych inwestycji w infrastrukturę przeciwpowodziową i jego wpływu na zagrożenie powodzią;
art. 417 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 5 ust. 3, art. 17 ust. 2 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 i art. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym,
a także w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że pozwani należycie wywiązali się ze swoich obowiązków wynikających ze wskazanych ustaw mimo braku wykonania obowiązku aktualizacji planów zarządzania kryzysowego, nieprzewidzenia i niepodjęcia wszystkich możliwych działań, które zmniejszyłyby poziom zalania terenów zamieszkałych przez powodów i zmniejszyłyby lub całkowicie zapobiegły poniesieniu przez nich szkód w związku z powodzią;
art. 361 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że pomiędzy brakiem aktualizacji Operatu ochrony przed powodzią dla Gminy Kędzierzyn – Koźle oraz planu operacyjnego ochrony przed powodzią Powiatu Kędzierzyńsko – Kozielskiego a wadliwością działań podjętych przez pozwanych i niepodjęciem działań koniecznych dla zapobieżenia powstaniu szkód u powodów nie zachodzi normalny związek przyczynowy, a także poprzez uznanie, że jedyną przyczyną zalania powodów był naturalny kataklizm i żadne z działań lub zaniechań pozwanych nie pozostawało w związku przyczynowym ze szkodą poniesioną przez powodów w związku z zalaniem ich mienia w 2010 roku.
Ponadto powodowie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej Zespołu Rzeczoznawców NOT w celu ustalenia o ile mniejszy byłby przyrost napełnienia wody na terenach zamieszkałych przez członków grupy powodowej w sytuacji, gdyby oprócz zachowań zakładanych przy obliczaniu przyrostu napełnienia, czyli wykonania przerwy w wale łączniku o długości około 50 m w dniu 18 maja 2010 r. po założeniu szandorów na ul. Raciborskiej, umocnienia przerwy technicznej przy moście na obwodnicy i niedokonywaniu podwyższenia drogi nr 418 w dniu 19 maja 2010 r. zostały także ułożone w odpowiednim czasie pryzmy z worków z pisakiem w przerwie wału Landzmierz – Koźle o długości około 200 m.
W związku z powyższym strona powodowa wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez ustalenie solidarnej odpowiedzialności pozwanych za szkody wyrządzone grupie mieszkańców reprezentowanych przez powoda poprzez doprowadzenie do zalania ich mienia w wyniku powodzi na rzece Odrze w dniach
18 i 19 maja 2010 r., które to żądanie miało zostać doprecyzowane po wykonaniu opinii uzupełniającej oraz o zarządzenie na rzecz powoda od pozwanych kosztów postępowania za obie instancje.
W odpowiedzi na apelację pozwany Powiat Kędzierzyn – Koźle – Starosta Kędzierzyna – Koźla wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od powoda na jego rzecz kosztów postępowania apelacyjnego.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Apelacja wniesiona przez stronę powodową podlegała oddaleniu jako bezzasadna.
Na samym wstępie należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie grupa mieszkańców dochodziła odszkodowania od pozwanego powiatu i gminy za szkody, jakie poniosła w związku z powodzią z 2010 roku, która nawiedziła między innymi rejon Kędzierzyna – Koźle, wskazując na art. 417 § 1 k.c. jako podstawę prawną swoich roszczeń. Powodowie zarzucali mianowicie, że w toku działań podjętych przez powiatowy i gminny zespół reagowania kryzysowego pozwani nie wywiązali się ze swoich obowiązków wynikających między innymi z ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, prawa wodnego itd., co doprowadziło do zalania należącego do powodów majątku. Po uzyskaniu opinii zespołu biegłych stanowisko powodów zmieniło się o tyle, że wskazywali, iż nawet jeśli pozwani nie ponoszą odpowiedzialności za szkodę w ich majątku w całości, to ponoszą ją w części, gdyż z ekspertyzy wynikało, iż podjęcie innych działań niż te zastosowane mogłoby wpłynąć na poziom zalania posesji należących do grupy powodów, a co za tym idzie na rozmiar poniesionej przez nich szkody. Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko prezentowane we wniesionej apelacji o tyle, że uznał konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej zespołu biegłych, jednakże nie wpłynęło to na treść rozstrzygnięcia, gdyż nie wykazano istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy działaniami podejmowanymi przez zespoły reagowania kryzysowego pozwanych jednostek samorządowych a szkodą wyrządzoną w majątku powodów.
Wskazany przepis art. 417 § 1 k.c. stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Niewątpliwie w przypadku rozpoznawanej sprawy chodzi o działania podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu władzy publicznej, gdyż zadania związane między innymi z ochroną przeciwpowodziową wynikają wprost z przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, co zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie było sporu co do tego, że powodowie w wyniku powodzi z 2010 roku ponieśli szkodę w majątku i choć oczywiście w przypadku każdego z nich zapewne miała ona inny rozmiar, to kwestia ta nie podlegała badaniu w procesie o ustalenie wytoczonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym („u.d.p.g.”) (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2015 r., I CSK 533/14, LEX nr 1648177). Do wydania rozstrzygnięcie konieczne było zatem zbadanie pozostałych przesłanek odpowiedzialności pozwanych, a zatem bezprawności podjętych działań oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy nimi a zaistniałą szkodą.
Bezprawność w tym przypadku należy rozumieć bardzo ściśle jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej – z wyłączeniem norm moralnych, obyczajowych, zasad współżycia społecznego. Chodzi tu więc o niezgodność z konstytucyjnie rozumianymi źródłami prawa, czyli Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz prawem stanowionym przez Unię Europejską (por. J. Kremis (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2008, s. 707).
Wskazując na podstawę faktyczną swojego roszczenia, powodowie twierdzili między innymi, że akcja przeciwpowodziowa była w ich mniemaniu nieskuteczna, gdyż zespoły reagowania kryzysowego posługiwały się nieaktualnymi operatami przeciwpowodziowymi, które stanowiły część zarządzania kryzysowego, zaś obowiązek ich systematycznej aktualizacji wynikał z art. 5 ust. 3 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Warto przy tym zauważyć, że art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a wskazanej ustawy nakłada obowiązek sporządzania powiatowych planów reagowania kryzysowego na starostów, natomiast art. 19 ust. 2 pkt 2 lit b na poziomie gminy obowiązek taki nakłada na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nie ma zatem wątpliwości, że wskazane organy pozwanej gminy i powiatu nie tylko powinny sporządzić odpowiedni plan, ale również go aktualizować. Z art. 5 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jednoznacznie wynika, jakie elementy powinien zawierać tego rodzaju dokument, aby spełniał swoje funkcje, w tym przykładowo procedury reagowania kryzysowego, określające sposób postępowania w sytuacjach kryzysowych (art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. c). W tym kontekście należy zgodzić się ze stroną apelującą, że Sąd Okręgowy doszedł do błędnych wniosków, iż gminny oraz powiatowy plan zarządzania kryzysowego, a konkretnie operaty przewidujące sposób reagowania na wypadek powodzi stanowiące załączniki do tych dokumentów, były systematycznie aktualizowane. Warto zauważyć, że dopuszczając dowód z opinii zespołu biegłych, Sąd zadał między innymi pytanie o to, czy operaty przeciwpowodziowe i inne dokumenty stanowiące podstawę podejmowania decyzji przez powiatowy i gminny zespół zarządzania kryzysowego były aktualne i zawarte w nich wskazówki oraz instrukcje uwzględniały stan zabezpieczenia przeciwpowodziowego powiatu i miasta oraz przepustowość Odry. Słusznie Sąd zatem uznał, że ustalenie tego rodzaju okoliczności wymaga wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 278 § 1 k.p.c. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd wskazuje, wbrew treści powstałej ekspertyzy, że w jego ocenie omawiane dokumenty były aktualne.
Z przedłożonej opinii jednoznacznie wynika, że akcja prowadzona była na podstawie planów operacyjnych, które nie zawierały informacji o aktualnym stanie budowli hydrotechnicznych mających istotny wpływ na warunki hydrologicznohydrauliczne kształtowania się fali powodziowej i jej przebiegu w dolinie Odry powyżej Koźla i w obrębie Koźla (k. 2225). Aktualizacje, na które powołuje się Sąd w uzasadnieniu, miały natomiast charakter ściśle formalny i polegały na przykład na wprowadzeniu nowych numerów telefonów, o czym również mówił biegły, składając opinię ustną. Biegli w wielu miejscach opinii wskazują na elementy zabezpieczeń przeciwpowodziowych, które istniały w 2010 roku, ale nie zostały uwzględnione w dokumentacji. W ocenie biegłych braki te skutkowały podjęciem nie do końca trafnych decyzji. Z tego względu nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, który argumentował, że operaty spełniały swoje zadanie, gdyż zawierały informacje o planowanych zabezpieczeniach, a inwestycje o których mowa nie zostały zakończone. Należy bowiem zauważyć, że nawet, jeżeli planowana budowla została wzniesiona tylko częściowo (na przykład wybudowano jedynie fragment wałów powodziowych), to miała ona wpływ na przebieg powodzi, sposób przemieszczania się wody i powinna zostać uwzględniona w planach reagowania. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dopiero ukończenie inwestycji powodowało konieczność umieszczenia informacji o niej w operacie.
Nie można również zgodzić się z Sądem, że omawianemu obowiązkowi systematycznej aktualizacji planów zarządzania kryzysowego uczyniono zadość poprzez sporządzenie innych dokumentów, w tym „Raportu o zaawansowaniu, realizacji prac, planowanych zadań w zakresie ochrony przeciwpowodziowej województwa opolskiego w dorzeczu Odry według stanu na dzień 3 lutego 2009 r.”. Słusznie powód zauważa bowiem, że nie chodziło wyłącznie o to, by członkowie zespołów reagowania kryzysowego jedynie wiedzieli o określonych budowlach, gdyż mogli je po prostu zobaczyć, ale o to, żeby zostały one uwzględnione na mapach, a plany reagowania zawierały procedury uwzględniające ich istnienie i umożliwiające ich wykorzystanie w zabezpieczeniu terenu oraz ludności przed powodzią. Nie sposób także zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że operaty nie mogły zawierać scenariuszy reagowania na każdy możliwy przebieg wypadków. Istotą ich konstruowania jest bowiem to, że powinny uwzględniać wykorzystanie i wpływ całej istniejącej infrastruktury przeciwpowodziowej, a w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie tak się nie działo. Z tych względów nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że pozwani dopełnili swoich obowiązków w zakresie systematycznej aktualizacji planów reagowania kryzysowego, a tym samym, że ich działanie w tym zakresie nie było nacechowanie bezprawnością w rozumieniu art. 417 § 1 k.c realizacji prac, planowanych zadań w zakresie ochrony przeciwpowodziowej województwa opolskiego w dorzeczu Odry według stanu na dzień 3 lutego 2009 r.”. Słusznie powód zauważa bowiem, że nie chodziło wyłącznie o to, by członkowie zespołów reagowania kryzysowego jedynie wiedzieli o określonych budowlach, gdyż mogli je po prostu zobaczyć, ale o to, żeby zostały one uwzględnione na mapach, a plany reagowania zawierały procedury uwzględniające ich istnienie i umożliwiające ich wykorzystanie w zabezpieczeniu terenu oraz ludności przed powodzią. Nie sposób także zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że operaty nie mogły zawierać scenariuszy reagowania na każdy możliwy przebieg wypadków. Istotą ich konstruowania jest bowiem to, że powinny uwzględniać wykorzystanie i wpływ całej istniejącej infrastruktury przeciwpowodziowej, a w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie tak się nie działo. Z tych względów nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że pozwani dopełnili swoich obowiązków w zakresie systematycznej aktualizacji planów reagowania kryzysowego, a tym samym, że ich działanie w tym zakresie nie było nacechowanie bezprawnością w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.
Biegli wskazywali między innymi, że w operatach nie naniesiono wału zamykającego ujście rzeki Golki do Odry wraz z przepustami oraz nowego odcinka wału Koźle – Landzmierz, który stanowił ograniczenie dla wód z lewobrzeżnej doliny, aby mogły odpływać do Odry. Biegli wskazywali przy tym, że braki w dokumentacji mogły wpłynąć na to, że zespoły reagowania zbyt optymistycznie oceniały przebieg powodzi i w dodatku nie doceniły jej skutków dla terenów zamieszkałych przez powodów. Ponadto biegli wskazywali, że konsekwencją posługiwania się nieaktualnymi planami było niepodjęcie określonych decyzji, które mogły wpłynąć na poziom zalania terenów zamieszkałych przez powodów, a co za tym idzie na wysokość poniesionych przez nich szkód. Przy czym należy w tym miejscu podkreślić, iż biegli nie mieli wątpliwości co do tego, że przy istniejącym stanie infrastruktury przeciwpowodziowej zespoły reagowania kryzysowego powołane przez pozwanych nie były w stanie zapobiec w całości zalaniu terenów, których dotyczy powództwo. Niemniej w przekonaniu specjalistów należało podjąć dodatkowe działania w postaci wykonania przerwy w wale łączniku o długości około 50 m w dniu 18 maja 2010 r. po założeniu szandorów na ul. Raciborskiej, co ułatwiłoby odpływ wody do Odry z zalanych terenów. Przy czym warto podkreślić, że samo założenie szandorów biegli ocenili jako działanie właściwe, choć było ono również kwestionowane przez stronę powodową. Ponadto w ocenie biegłych błędem było podwyższenie drogi nr 418 w dniach 18 i 19 maja 2010 r. Biegli przeprowadzili również symulację, z której wynikało, że spiętrzenie wody w efekcie podjęcia tych działań mogło być niższe o około 70 cm, przy czym efekt ten był największy bezpośrednio przy drodze, a zanikał w miarę wzrostu odległości od niej, a więc również na terenach zamieszkałych przez powodów. Biegli podnosili również, że pozytywny efekt mogło mieć umocnienie przerwy technicznej przy budowanym wówczas moście na obwodnicy, jednakże do działań w tym zakresie przystąpiono zbyt późno i napływająca woda zdołała rozmyć umocnienia. Kolejne działania, które zdaniem biegłych mogły poprawić sytuację powodów i które winny być przewidziane w planie reagowania, gdyby ten był aktualizowany, polegały na ułożeniu pryzmy z worków z piaskiem w przerwie wału przeciwpowodziowego Landzmierz – Koźle, co ograniczyłoby dopływ wody z Odry do terenu zatapianego. Wpływ tego przedsięwzięcia na poziom zalania nie został jednakże przez biegłych oszacowany.
W związku z powyższym Sąd Apelacyjny uznał za uzasadnione dopuszczenie, zgodnie z wnioskiem strony powodowej, dowodu z uzupełniającej opinii biegłych, którzy mieliby przeprowadzić symulację, jak wszystkie wymienione powyżej działania mogłyby wpłynąć na poziom zalania terenów zamieszkałych przez powodów, a w efekcie na rozmiar poniesionych przez nich szkód. Przy czym strona powodowa zastrzegła, że zależnie od wyników opinii uzupełniającej zmodyfikuje swoje żądanie procesowe, które pierwotnie zostało określone jako ustalenie solidarnej odpowiedzialności pozwanych za szkody wyrządzone grupie przez doprowadzenie do zalania ich mienia w wyniku powodzi na rzecz Odrze w dniach 18 i 19 maja 2010 r. Przy czym argumentacja Sądu pierwszej instancji, że złożony wniosek dowodowy podlega oddaleniu, gdyż prowadzi do ustalenia poziomu zalania u każdego z członków grupy powodowej, nie może zostać oceniona jako trafna. Tego rodzaju ustalenia oczywiście powinny zostać poczynione dopiero na etapie ewentualnego powództwa o zapłatę. W tym momencie natomiast powodowie zmierzali do wykazania, iż pozwani odpowiadają za zwiększenie szkody. Zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrok wydany na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g. w postępowaniu grupowym stanowi prejudykat w indywidualnych postępowaniach, w których dopiero zostaną zbadanie okoliczności indywidualne dotyczące poszczególnych członków grupy, a więc chociażby powstanie szkody u konkretnego członka i jej wysokość, jeżeli te okoliczności odnoszą się jedynie do roszczeń indywidulanych, a nie wszystkich członków grupy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2015 r., I CSK 533/14, LEX nr 1648177). Tymczasem wniosek powodów zmierzał do wykazania związku przyczynowego pomiędzy działaniem pozwanych a zwiększeniem doznanej przez nich szkody, a zatem niewątpliwie był dopuszczalny w tego rodzaju postępowaniu.
Niezależnie jednak od powyższych uwag stwierdzić należy, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu pozostało bez wpływu na rozstrzygnięcie. Ze sporządzonej opinii wynika bowiem, że podjęcie wszystkich opisanych powyżej działań, które biegli uznali za racjonalne i możliwe do podjęcia przy założeniu, że zespoły reagowania kryzysowego dysponowałyby aktualna dokumentacją, mogłoby wpłynąć na obniżenie lustra wody na zalanych terenach na poziomie od 21 cm do 39 cm. Mimo zastrzeżeń do sporządzonej opinii podniesionych przez grupę powodową, Sąd Apelacyjny uznał ją za w pełni rzetelny materiał dowodowy. Opinia została bowiem sporządzona zgodnie z wnioskiem powodów i przy uwzględnieniu postulowanych przez nich założeń. Bezpodstawny pozostawał zatem złożony na rozprawie wniosek o zobowiązanie biegłych do ponownego sporządzenia opinii.
Uzyskane wyniki nie pozwalają przyjąć, że działania podejmowane przez zespoły reagowania kryzysowego pozwanych jednostek samorządowych miały istotnie wpływ na rozmiar szkody doznanej przez członków grupy powodowej, gdyż różnice wskazywane przez biegłych okazały się niewielkie, a ponadto z opinii wynika, że wniosku o ich wystąpieniu nie można traktować w sposób jednoznaczny. Biegli zastrzegli bowiem, że przy tego rodzaju symulacjach, obejmujących znaczny teren, rezultaty symulacji mają jedynie charakter szacunkowy. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że strona powodowa po uzyskaniu opinii nie zmodyfikowała swojego żądania określonego w pozwie. Mimo uzupełnienia postępowania dowodowego powództwo należało zatem oddalić, gdyż pozostałe zarzuty podniesione w apelacji nie mogły zostać uwzględnione. Strona powodowa, ogólnie rzecz ujmując, zarzucała bowiem głównie różnego rodzaju braki w ustaleniach faktycznych tak co do działań pozwanych w zakresie ochrony przeciwpowodziowej jak i do wiedzy poszczególnych członków zespołów reagowania kryzysowego. Z jednej strony nie można jednak uznać, że działania, na które wskazują powodowie mają charakter bezprawny, a z drugiej, że pozostawały one w normalnym związku przyczynowo skutkowym ze szkodą powodów. Powodowie zarzucają między innymi, że pozwani nie prowadzili monitoringu prac na swoim terenie w zakresie infrastruktury chroniącej przed powodzią, że nie wykonano symulacji fali powodziowej z 1997 roku w celu ustalenia, jakie dodatkowe działania ochronne mogłyby zostać podjęte, że w zespole powiatowym nie było hydrologa, że wreszcie nieprawidłowo szacowano poziom fali powodziowej. Powodowie nie zdołali jednakże wykazać, że okoliczności te miały jakikolwiek związek z doznaną przez nich szkodą. Z opinii biegłych wynika jednoznacznie, że tylko zakończenie budowy projektowanych zabezpieczeń przeciwpowodziowych może w pełni uchronić zalany teren przed powodzią, a w omawianej sytuacji nie można było zapobiec zaistniałym skutkom powodzi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyjaśnił natomiast, że kwestia budowy zabezpieczeń przeciwpowodziowych pozostaje poza kompetencjami pozwanych. Nie można zatem obarczyć ich odpowiedzialnością za ich stan i ewentualne braki. Po raz kolejny powodowie wskazywali również na brak świadomości w zespołach reagowania co do tego, jakie konsekwencje będzie miało użycie szandorów. Biegli jednakże kategorycznie zaznaczyli, że decyzja w tym zakresie była prawidłowa, a pozostałe okoliczności z nią związane zostały omówione powyżej.
Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 386 § 6 k.p.c. poprzez niezastosowanie się do zaleceń Sądu Apelacyjnego i nieustosunkowanie całościowo do zarzutów powoda. Wbrew tym twierdzeniom Sąd pierwszej instancji analizował bowiem sytuację, jaka miała miejsce w 2010 roku w sposób kompleksowy, nie ograniczając się jedynie do badania wpływu poszczególnych wskazywanych zachowań pozwanych na zaistnienie szkody u powodów. Jednakże część zarzutów formułowanych przez powodów nie mogła w ogóle obciążać pozwanych, gdyż nie ponosili oni odpowiedzialności chociażby za stopień realizacji planów dotyczących budowy zabezpieczeń przeciwpowodziowych, a pozostałe okazały się niezwiązane z zaistniałą szkodą.
Z tych względów Sąd Apelacyjny na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił apelację strony powodowej.
Na podstawie art. 102 k.p.c. Sąd odstąpił od obciążania strony powodowej kosztami postępowania odwoławczego. Sąd, podejmując decyzję w tym zakresie, miał na uwadze przede wszystkim szczególny charakter rozpoznawanej sprawy. W skład grupy powodowej weszły bowiem osoby, które doznały znacznych szkód w wyniku powodzi z 2010 roku, a ich źródła upatrywały między innymi w niedostatecznych działaniach szeroko pojmowanych organów państwa. Postawa powodów jest o tyle zrozumiała, że zaledwie 13 lat wcześniej na zamieszkiwanych przez nich terenach doszło do podobnego kataklizmu, a zatem mogli oni oczekiwać, że działania podjęte później uchronią ich od tego rodzaju zdarzeń. Sąd wziął również pod uwagę, że o zasadności wywiedzenia apelacji powodowie mogli być przekonani również w związku z opinią sporządzoną na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, z której wynikało, że może istnieć związek pomiędzy działaniami pozwanych a rozmiarem doznanej szkody.