Sąd Apelacyjny w Warszawie Wydział I Cywilny w składzie:
Przewodniczący: SSA Marzena Góral
Sędziowie: SSA Edyta Jefimko (spr.), SSO (del.) Joanna Staszewska
po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 roku w Warszawie na rozprawie sprawy z powództwa Powiatu (…) jako przedstawiciela grupy powiatów, w której skład wchodzą: (…) przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju o ustalenie na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II C 593/12
postanawia:
na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne o treści:
„Czy w przypadku wytoczenia powództwa na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2009 r. o dochodzeniu roszczeń w postępowaniu grupowym (dalej jako: „u.d.p.g.”) – o ustalenie ponoszenia przez pozwanego odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne Sąd jest uprawniony do dokonywania oceny zasadności zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego?”
Pozwem wniesionym w postępowaniu grupowym dnia 4 sierpnia 2011 r. Powiat (…), działający jako reprezentant grupy złożonej z powiatów: wniósł o ustalenie, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę doznaną w związku z niewydaniem z dniem 1 maja 2004 r. rozporządzenia dostosowującego przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do przepisów prawa wspólnotowego. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów procesu.
Pozwany Skarb Państwa – Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił pierwotnie o odrzucenie pozwu, a następnie o oddalenie powództwa i zasądzenie kosztów procesu.
Kwestia dopuszczalności postępowania grupowego została ostatecznie pozytywnie przesądzona postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. przy czym pozew w stosunku do Powiatów (…) (B.) i (…) (O.) został odrzucony.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 roku ustalono skład grupy włączając do niej również powiaty (…), Miasto B., (…),(…), Miasto D., Miasto G., (…),(…),(…),(…),(…), Miasto K.,(…), Miasto K.,(…),(…),(…),(…),(…),(…),(…),(…),(…), Miasto R., (…),(…),(…),(…),(…),(…), Miasto T., (…) i (…).
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Sąd Okręgowy w Warszawie :
Powyższy wyrok Sąd Okręgowy wydał na podstawie następujących ustaleń faktycznych i wniosków.
Zgodnie z art. 77 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dalej „pr.r.d.” pojazd zarejestrowany w Polsce powinien posiadać kartę pojazdu. Jak stanowi art. 77 ust. 1 pr.r.d. producent i importer pojazdu ma obowiązek wyposażyć go w taką kartę. W myśl art. 77 ust. 3 pr.r.d. w innych przypadkach, co dotyczy w szczególności pojazdów sprowadzanych do Polski indywidualnie, kartę pojazdu za opłatą wydaje starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu w Polsce. Zgodnie z art. 77 ust. 4 pkt 2 pr.r.d. minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opłat za kartę pojazdu, przy czym z ust. 5 wynika, że w rozporządzeniu tym należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wydane na podstawie opisanej delegacji rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu dalej „rozporządzenie”, w § 1 ust. 1 stanowiło, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. § 1 ust. 2 rozporządzenia wskazywał, że za wydanie wtórnika karty pojazdu należało pobrać opłatę w wysokości 75 zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pr.r.d. oraz art. 92 ust. 1 i 217 Konstytucji RP. Jednocześnie wskazano, że zakwestionowany przepis utraci moc z dniem 1 maja 2006 r. W dniu 28 marca 2006 r. Minister Transportu i Budownictwa wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w § 1 którego określił jednolicie opłatę za wydanie karty pojazdu w przypadku pierwszej rejestracji na terytorium Polski oraz za wydanie wtórnika karty pojazdu na kwotę 75 zł. § 2 powołanego rozporządzenia uchylono rozporządzenie z 2003 r. z dniem 15 kwietnia 2006 r. Po rozpoznaniu pytania prejudycjalnego polskiego sądu powszechnego, postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską „należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany”. W tej sytuacji wobec powiatów były kierowane, w tym także na drodze sądowej, roszczenia o zwrot uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdu w przypadku pierwszej rejestracji w Polsce. W stanowiskach sądów powszechnych nie było jednolitości. Zapadające rozstrzygnięcia obejmowały zasądzenie od powiatu, na którego rzecz wniesiono opłatę, kwot odpowiadających wysokości całej opłaty za pierwszą rejestrację pojazdu, bądź różnicy między taką opłatą i opłatą za wydanie wtórnika. Nadto zasądzano odsetki z tytułu opóźnienia oraz koszty procesu. Niektóre powiaty dobrowolnie zwracały na wezwanie właścicieli pojazdów uiszczone przez nich opłaty, co pozwalało uniknąć prowadzenia postępowań sądowych.
Dochodzone pozwem roszczenia odszkodowawcze Sąd Okręgowy ocenił na podstawie art. 4171 § 1 k.c. z art. 4171 § 4 k.c., uznając , iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił je w całości.
Badając dopuszczalność zgłoszenia przez pozwanego zarzutu przedawnienia w postępowaniu grupowym Sąd Okręgowy wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p.g., dopuszczalna jest możliwość ograniczenia żądania do ustalenia odpowiedzialności pozwanego i w takim przypadku ustawodawca zwolnił powoda z konieczności wykazywania interesu prawnego. W ocenie Sądu Okręgowego w każdym procesie, w którym za prejudykat miałby posłużyć korzystny dla uczestnika grupy wyrok, ustalający odpowiedzialność, a wydany w postępowaniu grupowym, pozwany mógłby podnieść zarzut przedawnienia. Rozwiązanie takie ma istotny skutek pozytywny, gdyż pozwala na indywidualizację oceny biegu terminu przedawnienia. Niewątpliwie może on ulegać rozmaitym zakłóceniom z przyczyn dotyczących wyłącznie danego z członków grupy i w odniesieniu tylko do niego. Jest celowe aby podlegały one badaniu w procesie z udziałem wyłącznie tego podmiotu i przeciwnika procesowego. To samo odnosi się do okoliczności, które mogłyby przemawiać za uznaniem zarzutu przedawnienia za nadużycie prawa podmiotowego. Pozostawienie kwestii przedawnienia poza zakresem zainteresowania Sądu, rozpoznającego pozew grupowy o ustalenie odpowiedzialności, nie byłoby zgodne z założeniem tej konstrukcji, które polega na wypracowaniu prejudykatu dla dalszych postępowań, obejmujących wyłącznie spór o wysokość roszczeń. Przeniesienie zarzutu przedawnienia do tych kolejnych procesów zaburzałoby bowiem wypracowany od lat podział na zasadę i wysokość roszczenia i groziło tendencją do przerzucania do tych dalszych procesów także innych przesłanek zasadności żądania. W rezultacie rozmyciu ulegałoby granica kognicji sądu w postępowaniu grupowym. Sąd Okręgowy przyjął, iż wyrok ustalający wydawany w postępowaniu grupowym odpowiada raczej wyrokowi wstępnemu znanemu od lat klasycznemu postępowaniu cywilnemu. Oznaczałoby to objęcie postępowaniem grupowym wszelkich przesłanek zasadności i zaskarżalności roszczenia, w tym przedawnienia, i pozostawienie do dalszych procesów wyłącznie kwestii wysokości roszczeń. Powyższej tezie nie może być skutecznie przeciwstawiony argument dotyczący wyłączenia wprost w art. 2 ust. 3 u.d.p.g. interesu prawnego jako przesłanki powództwa. Wydaje się, że zamysłem ustawodawcy było zapobieżenie oddaleniu powództwa o ustalenie odpowiedzialności z tego tylko powodu, że możliwe było wystąpienie z żądaniem zasądzenia świadczenia. Oznaczałoby to, że powództwo o ustalenie odpowiedzialności w postępowaniu grupowym stało się szczególnym rodzajem powództwa, nietożsamym z powództwem o ustalenie unormowanym w art. 189 k.p.c.
Sąd Okręgowy uwzględnił podniesiony przez stronę pozwaną zarzut przedawnienia. Z uwagi na deliktowy charakter odpowiedzialności zastosował art. 4421 k.c., który początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia wiąże z dowiedzeniem się poszkodowanego o szkodzie i osobie zobowiązanej do jej naprawienia. O nielegalności pobierania opłat przewidzianych § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. było powszechnie wiadomo od momentu wydawania postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r. W konsekwencji wiedza o istnieniu szkody zaistniała już w końcu 2007 r., a roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu w grudniu 2010 r. Pozew wpłynął do Sądu dopiero ponad półtora roku później.
Apelację od powyższego wyroku złożyła strona powodowa, zaskarżając wyrok w części oddalającej powództwo (punkt I.) oraz zasądzającej od powoda na rzecz pozwanego koszty procesu (punkt II.) na podstawie następujących zarzutów:
– naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 4171 § 4 k.c. w zw. z art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 maja 2004 r. oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że pozwany dopuścił się zaniechania legislacyjnego, które mogło skutkować powstaniem szkody po stronie powiatów/miast na prawach powiatu będących uczestnikami grupy;
b) art. 4421 § 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie przy obliczaniu upływu terminu przedawnienia ewentualnych roszczeń o zapłatę powiatów/miast na prawach powiatu będących uczestnikami grupy.
– naruszenia przepisów postępowania, tj.:
c) art. 213 § 1 k.p.c., polegającego na nie wzięciu pod uwagę faktów powszechnie znanych, a dotyczących skutków finansowych dla powiatów/miast na prawach powiatu niedostosowania przepisów rozporządzania w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu do przepisów prawa wspólnotowego;
d) art. 2 ust. 3 u.d.p.g, w zw. z art. 189 k.p.c. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania o ustalenie prowadzonego na podstawie przepisów ustawy sąd może uwzględnić zarzut przedawnienia.
W oparciu o powyższe zarzuty apelujący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w punkcie I. poprzez uwzględnienie powództwa oraz w punkcie II. poprzez zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w uchylonym zakresie sprawy Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z rozstrzygnięciem o kosztach instancji odwoławczej.
Przy rozpoznawaniu apelacji powstało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości o treści: „Czy w przypadku wytoczenia powództwa na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g. – o ustalenie ponoszenia przez pozwanego odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne Sąd jest uprawniony do dokonywania oceny zasadności zarzutu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego?”, które sąd odwoławczy postanowił na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawić Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.
Sąd Apelacyjny zważył, co następuje:
Zagadnienie dopuszczalności badania, w procesie wszczętym na skutek powództwa wytoczonego na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g., zarzutu przedawnienia ma doniosłe znaczenie praktyczne, ponieważ zgodnie z dominującym w judykaturze poglądem skuteczne podniesienie zarzutu przedawnienia jest wystarczające do oddalenia powództwa bez potrzeby ustalenia, czy zachodzą wszystkie inne przesłanki prawnomaterialne uzasadniające jego uwzględnienie, a ich badanie w takiej sytuacji staje się zbędne (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r. III CZP 84/05, OSNC 2006/7-8/114 oraz uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2010 r., I CSK 653/09, Lex nr 741022).
Możliwe jest przyjęcie w tym zakresie dwóch przeciwstawnych stanowisk, które zresztą strony zaprezentowały na rozprawie apelacyjnej.
Pierwsze stanowisko neguje możliwość badania przez sąd, w postępowaniu o wydanie prejudycjalnego wyroku ustalającego, zasadności zarzutu przedawnienia. Art. 2 ust. 3 u.d.p.g. wprowadził możliwość dochodzenia ustalenia odpowiedzialności pozwanego w postępowaniu grupowym. Wydaje się, iż powództwo z art. 2 ust. 3 u.d.p.g. powinno być wytaczane wówczas, gdy roszczenia pieniężne członków grupy nie nadają się do ujednolicenia co do wysokości, a wyrok ustalający odpowiedzialność pozwanego ma pełnić rolę prejudykatu dla ewentualnych postępowań o zapłatę wytaczanych indywidualnie przez członków grupy po zakończeniu postępowania grupowego. Można uznać, iż powództwo wytoczone na podstawie na podstawie art. 2 ust. 3 art. 2 ust. 3 u.d.p.g. jest szczególną postacią powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c., a jego odmienność względem art. 189 k.p.c. polega jedynie na zwolnieniu powoda z obowiązku wykazywania interesu prawnego w ustaleniu. Skoro powództwo wytoczone na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g. stanowi odmianą powództwa z art. 189 k.p.c., to z wyjątkiem przesłanki merytorycznej w postaci braku obowiązku posiadania interesu prawnego, w pozostałych kwestiach, w tym dotyczących przedawnienia, powinny znajdować do niego zastosowanie poglądy judykatury wypracowane w sferze stosowania art. 189 k.p.c. Fakt przedawnienie roszczenia nie wyłącza co do zasady możliwości uwzględnienia powództwa z art. 189 k.p.c. o ustalenie prawa lub stosunku prawnego, gdyż skutkiem upływu terminu przedawnienia nie jest bowiem wygaśnięcie roszczenia, ale jedynie możność uchylenia się od jego zaspokojenia przez dłużnika, chyba że zrzeka się on korzystania z zarzutu przedawnienia (art. 117 § 2 k.c.) (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2009 r., I CSK 332/08, LEX nr 500176). Skoro zgłoszenie zarzutu przedawnienia co do zasady nie stanowi przeszkody do wydania wyroku ustalającego, to sąd, rozstrzygając powództwo o ustalenie w postępowaniu grupowym, w ogóle nie musi zajmować się kwestią przedawnienia. Wyrok ustalający odpowiedzialność pozwanego, tzw. wyrok grupowy prejudycjalny (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.g.) kończy definitywnie postępowanie grupowe. Każdy z członków grupy może następnie dochodzić konkretnych już roszczeń, bądź to w postępowaniu indywidualnym (w tym także w warunkach współuczestnictwa), bądź w nowym postępowaniu grupowym, o ile, rzecz jasna, zachowane będą wszystkie niezbędne warunki takiego postępowania. O indywidualnych roszczeniach orzekać będą inne sądy niż sąd wydający wyrok grupowy prejudycjalny i to te sądy będą musiały oceniać także zasadność zgłoszonego, ale dopiero w tych postępowaniach, zarzutu przedawnienia. Podkreślić należy, iż cel i sens postępowania grupowego można zachować tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sądu jest jednolite co najmniej w stosunku do tych okoliczności, które są wspólne dla wszystkich członków grupy i odnoszą się do stosunku prawnego będącego podstawą dochodzonego roszczenia. Cel ten zostanie poddany w wątpliwość, w sytuacji uznania za dopuszczalne podważanie przez pozwanego swojej odpowiedzialności odszkodowawczej poprzez zgłaszanie zarzutu przedawnienia roszczeń. Wskazać trzeba również, że jak wynika z uzasadnienie projektu u.d.p.g. (Sejm RP VI Kadencji druk 1829) wyrok grupowy prejudycjalny, który uwzględnia powództwo o ustalenie odpowiedzialności, nie jest wyrokiem wstępnym w rozumieniu art. 318 k.p.c., gdyż kończy on całkowicie postępowanie grupowe w pierwszej instancji, podczas gdy po wydaniu wyroku wstępnego toczy się jeszcze dalsze postępowanie co do wysokości roszczenia. Dlatego nie należy stosować do niego zasad, odnoszących się do zarzutu przedawnienia roszczeń, wypracowanych w judykaturze w związku z wykładnią art. 318 k.p.c.
Możliwe jest jednak przyjęcie stanowiska odmiennego. Wyrok ustalający odpowiedzialność pozwanego, tzw. wyrok grupowy prejudycjalny (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.g.) bezspornie nie jest wyrokiem wstępnym w rozumieniu art. 318 k.p.c., natomiast odpowiada co do treści rozstrzygnięcia wyrokowi wstępnemu, wydawanemu w postępowaniu zwykłym (por. art. 318 k.p.c.), z tą różnicą, że kończy on definitywnie postępowanie grupowe. Motywy leżące u podstaw instytucji wyroku wstępnego i wyroku ustalającego odpowiedzialność na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g. wydają się zbliżone. Podobnie jak w przypadku wyroku wstępnego, w przypadku wyroku ustalającego odpowiedzialność w postępowaniu grupowym dochodzi do oddzielenia kwestii odpowiedzialności pozwanego od kwestii rozmiaru jego odpowiedzialności. Wydaje się, że do wyroku ustalającego odpowiedzialność w postępowaniu grupowym mogą, a zdaniem Sądu Apelacyjnego powinny, znaleźć zastosowanie zasady wypracowane w orzecznictwie na gruncie instytucji wyroku wstępnego. Wyrokiem wstępnym sąd powinien rozstrzygnąć o istnieniu konkretnego stosunku prawnego lub prawa, z którego wynika dochodzone roszczenie, przy czym, przesądzając o konkretnym stosunku prawnym powinien ustalić wszystkie jego elementy z wyjątkiem wysokości świadczenia. Ten rodzaj wyroku jest wydawany wówczas gdy sporna jest zasada, na jakiej jest oparte roszczenie. Orzeczenie takie przesądza jedynie o stronie przedmiotowej, zatem o prawie lub stosunku prawnym, i jego treść musi być ograniczona do stwierdzenia o uznaniu roszczenia za uzasadnione co do zasady. Niedopuszczalne jest szczegółowe odnoszenie się w sentencji do kwestii legitymacji procesowej lub materialno-prawnej, do przedmiotowego zakresu odpowiedzialności (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2013 r., II CSK 279/12 , OSNC 2013/7-8/96, z dnia 9 sierpnia 2012 r., V CSK 153/11, LEX nr 1243092). Moc wiążąca wyroku wstępnego oznacza, iż po jego uprawomocnieniu się nie można podważać zasadności dochodzonego roszczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1999 r., I PKN 401/99, OSNP 2001, Nr 8, poz. 259). Konsekwentnie późniejsze podniesienie zarzutu przedawnienia, jako przesłanki niezaskarżalności roszczenia, jest bezskuteczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSNC 2000/5/86 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1950 r., C 1736/49, PiP 1951, nr 1). Skoro grupowy wyrok prejudycjalny, wydany na podstawie art. 2 ust. 3 u.d.p.g. odpowiada w zakresie rozstrzygnięcia wyrokowi wstępnemu, to wszystkie powyższe zasady dotyczące wyroku wstępnego powinny znaleźć również zastosowanie do wyroku o ustalenie odpowiedzialność, wydanego w postepowaniu grupowym. Ponadto w kategoriach ekonomicznej analizy prawa orzeczenie ustalające odpowiedzialność oznacza usunięcie stanu niepewność oraz publiczną informację, że mające nastąpić „indywidualne procesy” zakończą się rozstrzygnięciami na korzyść jednej ze stron. Niepewny pozostaje jedynie rozmiar kwot, które miałyby zostać zasądzone (por. Marek Niedużak- Postępowanie grupowe. Prawo i Ekonomia, s.154, Warszawa 2014 r.). Dlatego zasadnym wydaje się stanowisko, iż w postępowaniu o wydanie grupowego wyroku prejudycjalnego (por. art. 2 ust. 3 u.d.p.g.) pozwany może zgłosić zarzut przedawnienia roszczeń, a sąd ma obowiązek ocenić jego zasadność.