Projekty przewidujące wzmocnienie mechanizmów ochrony roszczeń zbiorowych w UE

Data ostatniej aktualizacji: 20.02.2024 r.

Punktem kulminacyjnym w zakresie działań na szczeblu europejskim odnośnie mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń (collective redress) w szczególności w sprawach transgranicznych i w przypadkach naruszenia praw przyznanych na mocy prawa unijnego, zwłaszcza w obszarze ochrony konkurencji i konsumentów jest wypracowanie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1828 z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie powództw przedstawicielskich wytaczanych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów i uchylającej dyrektywę 2009/22/WE (dalej: „Dyrektywa 2020/1828”).

Uchwalenie Dyrektywy 2020/1828 było realizacją tzw. Nowego Ładu dla Konsumentów (New Deal for Consumers), polityki co do zamierzonych działań ogłoszonej przez Komisję Europejską w 2018 r.

Pogłębioną analizę rozwiązań przewidzianych w Dyrektywie 2020/1828 przedstawiamy w artykule.

Celem dyrektywy jest umożliwienie uprawnionym podmiotom dochodzenia roszczeń w drodze powództw przedstawicielskich, tak, aby zapewnić ochronę zbiorowych interesów konsumentów przy jednoczesnym wykluczeniu możliwości nadużywania drogi sądowej.

Dyrektywa2020/1828 zawiera mechanizm proceduralny, który nie wpływa na uregulowania ustanawiające prawa materialne konsumentów do umownych i pozaumownych środków prawnych, w przypadku, gdy ich interesy ucierpiały w wyniku naruszenia, takie jak prawo do odszkodowania, rozwiązania umowy, zwrotu kosztów, wymiany, usunięcia, naprawy lub obniżenia ceny. Powództwo przedstawicielskie o rekompensatę można wytoczyć wyłącznie w przypadku, gdy prawo Unii lub prawo krajowe przewiduje takie prawa materialne konsumentów.

Dyrektywa opiera się na zasadzie minimalnej harmonizacji i nie ma doprowadzić do zastąpienia istniejących krajowych mechanizmów dochodzenia roszczeń zbiorowych. Uwzględniając tradycje prawne państw członkowskich, pozostawiono w ich gestii decyzję, czy powództwo przedstawicielskie określone w Dyrektywie włączyć w obecny lub przyszły mechanizm zbiorowego dochodzenia roszczeń, czy ustanowić je jako alternatywę dla tych mechanizmów.

Ogólne założenia Dyrektywy są następujące:

Dyrektywa wzmacnia ochronę konsumentów, ale jednocześnie wprowadza mechanizmy mające na celu przeciwdziałanie nadużywaniu powództw przedstawicielskich.
Powództwa przedstawicielskie mające na celu ochronę zbiorowych interesów konsumentów wytaczane są przez podmioty upoważnione oraz obejmują zarówno naruszenia krajowe, jak i transgraniczne.
Dyrektywa respektuje zasadę autonomii proceduralnej Państw Członkowskich.
Dyrektywa ma zastosowanie do powództw przedstawicielskich wytaczanych przeciwko przedsiębiorcom za naruszenia przepisów prawa Unii (wymienionych w Załączniku I do Dyrektywy – gdzie wskazuje się konkretne akty prawa unijnego, których naruszenie może implikować wniesienie powództwa przedstawicielskiego); powództwa mają z założenia służyć ochronie zbiorowych interesów konsumentów (zob. art. 2).
Dyrektywa wprowadza własne definicje m.in. pojęcia „zbiorowych interesów konsumentów” oraz „powództwa przedstawicielskiego”; „powództwo przedstawicielskie” w rozumieniu Dyrektywy to powództwo w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów, które jest wytaczane przez upoważniony podmiot jako stronę powodową (poszczególni konsumenci nie są stroną postępowania) w imieniu konsumentów w celu zastosowania środka nakazującego zaprzestanie szkodliwych praktyk lub środka naprawczego lub obu środków (zob. art. 3).
Powództwa przedstawicielskie (krajowe i transgraniczne) mogą być wytaczane jedynie przez „upoważnione podmioty” spełniające kryteria określone w art. 4 Dyrektywy.
W ramach powództwa przedstawicielskiego wnosić można o zastosowanie co najmniej następujących środków prawnych: środków nakazujących zaprzestanie szkodliwych praktyk oraz środków naprawczych (np. w postaci odszkodowania, naprawy, wymiany, obniżenia ceny, rozwiązania umowy lub zwrotu kosztów) (zob. art. 7 i nast.).
Dyrektywa przewiduje regulacje dotyczące finansowania powództwa przez podmioty trzecie, w tym nakłada na upoważnione podmioty obowiązek zapewnienia pełnej przejrzystości w odniesieniu do źródła finansowania swojej działalności zarówno ogólnie, jak i w związku z finansowaniem konkretnego powództwa przedstawicielskiego w zakresie dochodzenia roszczeń (zob. art. 10).
Według Dyrektywy, w przypadku powództwa przedstawicielskiego w sprawie środków naprawczych sąd lub organ administracyjny powinien zawsze mieć możliwość zachęcania stron do zawarcia ugody w sprawie rekompensaty; Dyrektywa przewiduje też regulacje dotyczące ugody (zob. art. 11).
Dyrektywa przewiduje obowiązki informacyjne dotyczące powództw przedstawicielskich (zob. art. 13).
W Dyrektywie przewidziano, że prawomocna decyzja sądu lub organu administracyjnego dowolnego państwa członkowskiego w sprawie zaistnienia naruszenia szkodzącego zbiorowym interesom konsumentów może zostać wykorzystana jako dowód w kontekście wszelkich innych powództw wytaczanych przed ich krajowymi sądami lub organami administracyjnymi dotyczących środków naprawczych przeciwko temu samemu przedsiębiorcy w związku z tą samą praktyką, zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi oceny dowodów (zob. art. 15).
Toczące się postępowania w sprawie powództw przedstawicielskich mają skutek zawieszający lub przerywający w odniesieniu do terminów przedawnienia (zob. art. 15).
Bardzo istotnym przepisem Dyrektywy jest art. 18, w ramach którego przewidziano możliwość nakazania pozwanemu przedsiębiorcy lub osobie trzeciej ujawnienia dowodów; przepis ten ma zapewnić minimalny poziom skutecznego dostępu do informacji potrzebnych upoważnionym podmiotom do dowiedzenia swoich racji.
Państwa członkowskie mają ustanowić sankcje za niezastosowanie się lub odmowę zastosowania się do wskazanych w Dyrektywnie środków nakazujących zaprzestanie szkodliwych praktyk i obowiązków; sankcje mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające i mają mieć m.in. formę kary pieniężnej (zob. art. 19).
W art. 20 Dyrektywy zawarto uregulowania dotyczące pomocy udzielanej upoważnionym podmiotom, która ma za cel wyeliminowanie zjawiska rezygnacji ze składania powództw przedstawicielskich ze względu na koszty związane z postępowaniem.

Kalendarium działań na szczeblu unijnym

2005 r. Zielona Księga Komisji Europejskiej pt. „Roszczenia o odszkodowanie za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję i nadużywanie pozycji dominującej”.

2008 r. Biała Księga Komisji Europejskiej w sprawie roszczeń o naprawienie szkody wynikłej z naruszenia wspólnotowego prawa konkurencji, konkretyzującą propozycje działań w zakresie wprowadzenia mechanizmu zbiorowego dochodzenia roszczeń jako kolejnego instrumentu egzekwowania unijnych przepisów dotyczących konkurencji. Środki zaproponowane w ramach Białej Księgi obejmowały dwa wzajemnie się uzupełniające mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych, a mianowicie: powództwo zbiorowe, z możliwością przystąpienia do grupy (model opt-in, w ramach którego poszczególni poszkodowani wyraźnie decydują się na wspólne dochodzenie indywidualnych roszczeń o naprawienie szkody) oraz powództwa reprezentacyjne, wytaczane przez określone podmioty na rzecz grupy określonych poszkodowanych (a w pewnych, rzadkich, przypadkach – także na rzecz grupy poszkodowanych niemożliwej do określenia).

27 listopada 2008 r. Zielona Księga Komisji Europejskiej w sprawie dochodzenia zbiorowych roszczeń konsumentów.

2011 r. Konsultacje społeczne „W kierunku spójnego europejskiego podejścia do roszczeń zbiorowych. Ich celem było, między innymi, zidentyfikowanie wspólnych zasad prawnych dotyczących zbiorowego dochodzenia roszczeń i zbadanie, jak takie wspólne zasady mogłyby zostać wkomponowane, z jednej strony, w unijny system prawny, z drugiej zaś – w porządek prawny każdego z państw członkowskich Unii Europejskiej. W czasie konsultacji pracowano również nad identyfikacją dziedzin prawa, w których różne formy zbiorowego dochodzenia roszczeń mogłyby wspomóc lepsze egzekwowanie unijnego prawodawstwa lub ochronę praw obywateli i podmiotów gospodarczych Unii Europejskiej.

2 lutego 2012 r. Rezolucja Parlamentu Europejskiego „W stronę spójnego europejskiego podejścia do zbiorowego dochodzenia roszczeń”.

Parlament Europejski potwierdził, że zasady regulujące zbiorowe dochodzenie roszczeń winny mieć charakter horyzontalny (por. pkt 15 Rezolucji). Ponadto, zwrócił uwagę na kilka kwestii dotyczących cech szczególnych postępowań zbiorowych, popierając model opt-in, a także wskazał, że legitymacja procesowa w tych postępowaniach winna przysługiwać organizacjom przedstawicielskim, które przeszły wcześniej procedurę kwalifikacyjną.

Zgodnie z omawianą Rezolucją Parlamentu Europejskiego, jednym ze sposobów zwalczania nadużywania mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń winno być wykluczenie pewnych rozwiązań, w szczególności takich, jak: odszkodowanie karne, finansowanie zbiorowego dochodzenia roszczeń przez stronę trzecią, czy uzależnienie obowiązku zapłaty honorarium adwokackiego wyłącznie od wyniku sprawy. W ramach Rezolucji wskazano również na to, że w zakresie ponoszenia kosztów postępowania zbiorowego powinna znaleźć zastosowanie zasada „przegrywający płaci”, mająca zazwyczaj pierwszeństwo w sporach cywilnych jako jedno z głównych zabezpieczeń przeciwko nadużywaniu drogi sądowej.

Co więcej, Parlament zwrócił uwagę na konieczność wprowadzenia na poziomie unijnym zasad, które uniemożliwią wybór sądu krajowego ze względu na przewidywaną przez stronę możliwość korzystniejszego rozstrzygnięcia sprawy (ang. forum shopping).

11 czerwca 2013 r. Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów „W kierunku europejskich horyzontalnych ram w zakresie zbiorowego dochodzenia roszczeń”.

W konkluzjach tego dokumentu Komisja dostrzegła korzyści płynące z przyjęcia, w zakresie przyszłej regulacji, podejścia przekrojowego (horyzontalnego) w celu uniknięcia ryzyka wzajemnego nieskoordynowania przepisów regulujących postępowanie grupowe w poszczególnych gałęziach prawa oraz w celu zapewnienia niezakłóconego działania tego mechanizmu, równolegle z krajowymi przepisami procesowymi.

11 marca 2013 r. Zalecenia Komisji Europejskiej w sprawie wspólnych zasad dotyczących mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń o zaprzestanie bezprawnych praktyk oraz roszczeń odszkodowawczych w państwach członkowskich, dotyczących naruszeń praw przyznanych na mocy prawa Unii (Dz. U. UE L 201/60), w którym wezwała państwa członkowskie do wprowadzenia w życie krajowych mechanizmów dochodzenia roszczeń zbiorowych i przedstawiała wspólne europejskie zasady, które należy w takich mechanizmach uwzględnić.

Zgodnie z Zaleceniem Komisji:

Państwa członkowskie powinny dysponować mechanizmem dochodzenia roszczeń zbiorowych, umożliwiającym obywatelom i przedsiębiorstwom uzyskanie orzeczeń sądowych powstrzymujących naruszanie ich praw gwarantowanych przez prawo Unii Europejskiej (tzw. powództwo o zaniechanie bezprawnych praktyk, „zabezpieczenie” roszczeń w drodze nakazu lub zakazu sądowego, ang. injunctive relief) oraz wnoszenie powództwa o odszkodowanie za szkodę poniesioną w wyniku takiego naruszenia prawa (tzw. powództwo odszkodowawcze) w sytuacji, gdy wiele osób ponosi szkodę w wyniku tego samego nielegalnego działania.
Państwa członkowskie powinny zagwarantować, aby procedury zbiorowego dochodzenia roszczeń były uczciwe, sprawiedliwe, przeprowadzane bez zbędnej zwłoki i nie pociągały za sobą nadmiernych kosztów.
Mechanizmy dochodzenia roszczeń zbiorowych powinny opierać się na zasadzie wyrażenia zgody na udział w nich; skład grupy powinien opierać się na modelu opt-in; wszelkie odstępstwa od tej zasady, na mocy decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, winny być odpowiednio uzasadnione przez wzgląd na rzetelne sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Potencjalni członkowie grupy powinni mieć możliwość przyłączenia się do strony występującej z roszczeniem w dowolnym momencie przed wydaniem prawomocnego wyroku lub innym prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy, o ile nie stanowi to zagrożenia dla rzetelnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Na potrzeby funkcjonowania mechanizmu opt-innależy każdorazowo udostępnić informację o toczącym się postępowaniu wszystkim potencjalnym członkom grupy.
Członek grupy inicjującej postępowanie grupowe winien mieć prawo wystąpienia z niej w dowolnym momencie przed wydaniem prawomocnego wyroku lub innym prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy – z zachowaniem możliwości dochodzenia swoich roszczeń w innej formie, o ile nie stanowi to zagrożenia dla rzetelnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
Strona występująca z roszczeniem powinna mieć obowiązek poinformowania sądu na początku postępowania o pochodzeniu środków finansowych, które zamierza wykorzystać na potrzeby prowadzenia postępowania.
Nie wykluczono możliwości finansowania postępowania przez stronę trzecią, jednakże postulowano określenie w tym zakresie przesłanek, które zapobiegną ew. powstawaniu konfliktów interesów.
Państwa członkowskie winny wprowadzić istotne gwarancje proceduralne, aby uniknąć nadużywania mechanizmów dochodzenia roszczeń zbiorowych; w ocenie Komisji państwa członkowskie nie powinny, przykładowo, zezwalać na wypłacanie pełnomocnikom procesowym honorariów jedynie w przypadku wygrania sprawy, ponieważ może to zachęcać do nadużywania mechanizmu postępowania grupowego; ponadto, podmioty reprezentujące stronę powodową powinny mieć charakter organizacji nienastawionej na zysk, aby zagwarantować, że będą się one kierować interesami poszkodowanych w przypadku szkód masowych. Innym sposobem zapobiegania nadużywaniu korzystania z drogi sądowej w zakresie postępowań grupowych jest, zdaniem Komisji, zakazanie orzekania odszkodowań karnych, których dochodzenie może być nakierowane na osiągnięcie zysku. Członkowie grupy powinni natomiast mieć zagwarantowaną możliwość uzyskania pełnego odszkodowania, gdy sąd potwierdzi zasadność ich roszczeń.
Najważniejszą rolę w sporach zbiorowych powinien odgrywać sędzia, mający możliwość skutecznego przeprowadzenia sprawy oraz dopilnowania, aby nie dochodziło do nadużyć. Sądom powinna zostać także powierzona weryfikacja legalności wyniku ugody zbiorowej. Dopuścić należy ponadto alternatywne metody rozwiązywania sporów, dostępne stronom zarówno przed rozpoczęciem postępowania przed sądem, jak i w czasie jego trwania.
Państwa członkowskie powinny utworzyć krajowy rejestr powództw grupowych.

Komisja wezwała państwa członkowskie do wprowadzenia w życie odpowiednich, zgodnych z Zaleceniem, środków prawnych najpóźniej w terminie dwóch lat od daty publikacji Zalecenia w Dzienniku Urzędowym UE – tj. do 26 lipca 2015 r. Najpóźniej zaś w ciągu trzech lat od daty tej publikacji, tj. najpóźniej do 26 lipca 2018 r., Komisja zapowiedziała dokonanie oceny przyjętych przez państwa członkowskie rozwiązań (w oparciu o coroczne sprawozdania przesłane przez państwa członkowskie) w celu zweryfikowania, czy potrzebne są dalsze środki umożliwiające wzmocnienie mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń, przedstawionego w Zaleceniu.

24 października 2017 r. Komisja Europejska opublikowała program prac Komisji na rok 2018, w ramach którego miała powstać inicjatywa budowy „nowego ładu dla konsumentów”, dotycząca m.in. tematyki powództw zbiorowych.

25 stycznia 2018 r. Komisja Europejska opublikowała sprawozdanie z realizacji Zalecenia przez państwa członkowskie Unii Europejskiej. W sprawozdaniu zawarto ocenę zmian w przepisach prawa państw członkowskich w związku z Zaleceniem z 2013 oraz analizę, czy ew. zmiany doprowadziły do powszechniejszego i bardziej spójnego zastosowania zasad określonych w Zaleceniu. Wyniki sprawozdania zostały opracowane głównie na podstawie: 1) informacji przekazanych Komisji przez państwa członkowskie, 2) badania wspierającego ocenę wdrożenia Zalecenia obejmującego wszystkie państwa członkowskie, 3) zaproszenia do zgłaszania uwag (na które Komisja otrzymała 61 odpowiedzi) oraz 4) badania wspierającego ocenę adekwatności unijnych przepisów w zakresie praw konsumentów i marketingu. Na podstawie szczegółowej analizy dokonanej w ramach sprawozdania Komisja Europejska doszła do kilku ważnych konkluzji. Przede wszystkim, według Komisji Europejskiej państwa członkowskie podjęły ograniczone działania następcze w odniesieniu do Zalecenia. Komisja zauważyła, że dostępność mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń, a także wdrożenie zabezpieczeń przed potencjalnym nadużyciem takich mechanizmów, jest w skali Unii Europejskiej wciąż nierównomierne. Znaczący wpływ Zalecenia jest widoczny w dwóch państwach członkowskich (w Belgii i na Litwie), gdzie nowe przepisy wprowadzono tuż po przyjęciu Zalecenia, a także w Słowenii, gdzie z kolei nowe przepisy prawa oczekiwały na wejście w życie. Wpływ Zalecenia jest do pewnego stopnia zauważalny także w państwach członkowskich, które zmieniły swoje ustawodawstwo po roku 2013 (we Francji i w Wielkiej Brytanii).

Jak jednak podkreślono w sprawozdaniu, aż 9 państw członkowskich w dalszym ciągu nie przewiduje wprowadzenia jakiejkolwiek możliwości zbiorowego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ponadto, w niektórych państwach członkowskich, które formalnie przewidują taką możliwość, w praktyce osoby poszkodowane nie są w stanie z niej skorzystać z uwagi na rygorystyczne warunki określone w ustawodawstwie krajowym, przewlekłość procedur lub wizję nadmiernych kosztów w stosunku do oczekiwanych korzyści wynikłych z takich powództw.

„Nowy ład dla konsumentów”

11 kwietnia 2018 r. Komisja przestawiła „Nowy ład dla konsumentów” (New Deal for Customers; „Nowy Ład”), którego celem jest zapewnienie, aby wszyscy europejscy konsumenci mogli w pełni korzystać ze swoich praw, należnych im na mocy europejskiego prawodawstwa.

25 listopada 2020 r. wydano dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1828 z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie powództw przedstawicielskich wytaczanych w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów i uchylająca dyrektywę 2009/22/WE – która stanowi pierwszy wiążący akt prawny regulujący postępowania grupowe na szczeblu unijnym.

24 grudzień 2020 r. – wejście w życie Dyrektywy 2020/1828.

25 grudnia 2022 r. – termin implementacji Dyrektywy 2020/1828 przez państwa członkowskie.

25 czerwca 2023 r. – data, od której państwa członkowskie zobowiązane są stosować przepisy implementujące Dyrektywę 2020/1828.